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1、美欧日WTO补贴规则改革方案评析及中国应对摘要：WTO补贴规则改革是WTO改革的“牛鼻子”。与WTO改革其他议题相比，补贴规则改革的问题导向较明确、规范和价值冲突较弱，更容易取得实质性突破。就美欧日三方目前已公布的方案来看，改革主要集中在扩大补贴主体范围、加入有害补贴类型、增加扭曲产能不利影响、确定适当补贴基准及提高补贴措施透明度五个方面。可以说这五点改革方案基本代表了国际社会对WTo补贴规则改革的总体方向，并且在不同程度上有助于提升WTo的权威性和有效性。但从WTO多边规则体系和决策机制来看，应将现有改革方案放在公平竞争原则和非歧视原则的基本框架内讨论，调整并理顺其与现有规则体系的逻辑关系，
2、以及重视改革的合法性基础。面对改革方案可能带来的不同国内影响，中国应注意合理区分、调整和创新。同时，在坚持WTO多边协商一致的基础上，逐步探索扩大诸边谈判模式，推动WTo改革打破僵局。关键词：WTo改革；补贴规则；美欧日方案；中国应对；国内法治和涉外法治补贴与反补贴措施协定(AgreementonSubsidiesandCountervailingMeasures,以下简称“SCM协定”)是世界贸易组织(WTO)“一揽子”协定的重要组成部分，同时也是各成员在WTo改革中最为关注的规则之一。自乌拉圭回合谈判结束以来，这套系统、高效的补贴和反补贴规则体系在多边贸易体制中发挥着无可替代的基础性作用。
3、为满足社会发展与形势变化带来的实践需求，这套补贴规则应不断与时俱进。WTO补贴规则的改革一直以来都是学术界和实务界关注的焦点。近年来，随着WTO陷入前所未有的困境、区域贸易协定中补贴规则的变革更新等，这个话题变得愈发重要。美国、欧盟、中国、日本等主要经济体均就WTO体制改革及补贴规则改革提出了不少设想和建议，此话题亦引起各国学者纷纷关注。以“WTO补贴规则改革”为标题关键词，国内法学学者和经济学学者的研究各有侧重和亮点。比如，法学学者侧重于对补贴规则具体问题的研究，例如公共机构、国际产业补贴新规则等；经济学学者则更加关注国际补贴规则新动向、补贴规则与国际竞争间的经济学关系、补贴规则改革方案对中
4、国的挑战等问题。此背景下，本文试图回归WTO补贴规则体系与决策机制，评析美欧日三方的不同改革方案,并提出中国的应对之策。为此，本文梳理了美欧日三方在不同场合提出的WTo补贴规则改革方案，探究方案背后的事实依据，以及方案与WTO现有补贴规则体系在宗旨和逻辑上的冲突，进而讨论改革可能带来的不同国内影响，提出中国的立场和对策。一、美欧日方案的梳理和比较美欧日三方对WTO及其补贴规则的不满并不是孤立和偶然的，而是过去数十年国际经济力量对比深刻演变、全球治理体系亟待变革的产物。近些年，美国特朗普政府引起的中美贸易摩擦，以及对WTo上诉机构法官的任命或重新任命的阻挠，甚者威胁退出世界贸易组织，使得WTO陷
5、入前所未有的危机。在此背景之下，以美国、欧盟、日本等为代表的经济体均在不同场合提出了各自关于WTO改革和WTo补贴规则改革的方案。Ll美欧日方案的五点建议一是，扩大补贴主体范围，将国有企业纳入公共机构。对国有企业补贴，一直是美欧日三方关注的焦点。这种关注反映在WTO补贴规则改革中，便是将国有企业纳入公共机构，将国有企业补贴纳入补贴规则规范中。美欧日三方曾多次表示，当前很多有害补贴是经国有企业提供，为促进更加公平的竞争环境，有必要将国有企业纳入公共机构范围。此外，美欧日三方一致要求修改WTO上诉机构对公共机构的判断标准，认为上诉机构报告中对“公共机构”的解释损害了WTo现行补贴规则的有效性，因此
6、要求上诉机构在判断某一实体是否为公共机构时，不必要求该实体“拥有、行使或被授予政府权力”。二是，扩大补贴规则适用范围，加入有害补贴类型。WTO补贴规则不存在有害补贴的概念，但美欧日三方多次提出有害补贴类型，并要求在今后的补贴规则中予以规制。对于有害补贴(harmfulsubsidypractices),美欧日三方并没有给出明确统一的定义。根据2018年9月25日第四份联合声明和2020年1月14日第七份联合声明，可以将其理解为对贸易或市场产生扭曲作用的补贴类型，其中包括：基于隐性政府担保下国有银行提供与公司资信不符的贷款，政府或政府控制的机构以非商业条件进行投资，非商业债转股，包括双重定价在内
7、的优惠原料价格，在没有可行重组方案的情况下对濒危企业的补贴，以及导致或维持产能过剩的补贴等。据此，美欧日三方提议将有害补贴分为两类，分别予以不同方式的规制。对于严重扭曲市场和贸易的补贴，美欧日三方建议修改SCM协定第3.1条禁止性补贴范围，在原有出口补贴和当地成分补贴基础上，增加无条件禁止性补贴(unconditionallyprohibitedsubsidies),实现此类有害补贴的直接禁止。此外，对于其他类型有害补贴,美欧日三方建议加入举证责任倒置机制，即如果发现存在有害补贴，那么请求磋商的成员不需要提供SCM协定第7.2条要求的对请求磋商的成员内产业的损害、利益损失或损害证明，而是转交由
8、补贴提供方证明该补贴没有对贸易或产能产生重大负面影响且该补贴措施足够透明。如果补贴提供方无法证明，则必须立即取消该补贴。三是，将扭曲产能作为判定严重侵害的新要素。扭曲产能或过剩产能是经济学概念,WTO补贴规则并没有解释，并且美欧日三方也没有对此作出严格定义。通过美欧日三方的表述，扭曲产能与有害补贴息息相关，是造成市场和贸易扭曲的一种形式。为此，美欧日三方提议将扭曲产能作为SCM协定第6.3条规定的严重侵害的另一种形式。同样，欧盟在其关于WTo现代化的概念性文件中也表示，对扭曲产能的补贴应当成为当前WTo补贴规则改革的重要议题之一。四是，确定适当补贴基准，明确市场扭曲的判断标准。确定适当补贴的基
9、准，不是SCM协定中的概念，而是WTO上诉机构和专家组在适用SCM协定第14(d)条过程中，判断“提供所得是否低于适当的报酬，或购买所付是否高于适当的报酬”时所寻找的一个比较对象，这个比较对象便是基准价格(benchmarkprice)o美欧日三方认为，在补贴成员的国内市场存在扭曲的情况下，现行SCM协定缺乏足够用来确定适当补贴基准的规定。因此，应对现行规则作出修改，明确列举在哪些情况下补贴成员的国内价格不得作为基准价格，以及如何确定合适的基准价格。五是,增加补贴通报激励措施，提高补贴措施透明度。WTO补贴规则中关于各成员补贴与反补贴措施的通报要求是WTO帮助沟通和协调各成员境内政策和规则的重
10、要工具。但是，由于现实的差异以及规则的缺陷，该要求一直没有得到及时和全面的履行。为此，美欧日三方提议修改SCM协定第25条关于补贴通报的规则，要求在反向通报的基础上加入新的、强有力的激励措施，即对于未及时通报的补贴，经成员提请注意后，如果补贴提供方依然没有在规定时间内以书面形式提供所需的信息，那这种未通知的补贴将被视为禁止性补贴。1.2美欧日方案和中国立场建议的异同在从规范层面分析美欧日三方上述五点改革方案之前，本文有必要先从事实层面探究这些方案背后的依据,并对比其与中国政府分别在2018年11月公布的中国关于世贸组织改革的立场文件和2019年5月13日向WTo正式提交的中国关于世贸组织改革的
11、建议文件中的立场和主张，从而更加准确地把握这些方案的事实基础，以及国际社会秉持的总体观点。首先，国有企业及其补贴不仅是当前国际社会聚焦的重要问题，更是伴随中国入世以来二十多年历程的争议焦点。然而，如何在WTO规则体系和制度框架下正确认识和理解国有企业及其补贴，中国与美西方存在分歧，而这也反映在此次WTO补贴规则改革之中。美欧日三方提出的改革方案集中代表了西方经济体认为WTO现行规则体系无法有效应对中国国有企业的观点，并意图借助此次WTO改革规范国有企业及其补贴。对此，中国政府有所保留。“推进国有企业改革和发展，建立中国特色现代企业制度，坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的
12、决定性作用”，在这一点上，中国与美西方不存在根本冲突。但分歧在于，是否能够通过推动WTO补贴规则改革甚至WTo改革达成这个目标，以及多大程度上能够在WTO规则体系和制度架构下解决，值得进一步思考。其次，对于中国而言，解决有害补贴造成的产能过剩和市场扭曲问题，同样是市场经济体制改革的目标之一。2016年以来，中国着力化解钢铁等领域过剩产能、深化钢铁等行业供给侧结构性改革。2020年9月22日，习近平主席出席第七十五届联合国大会一般性辩论时宣布“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。在碳达峰碳中和的背景下，中
13、国政府推动解决产能过剩和市场扭曲问题，是推动经济结构转型升级、实现可持续发展的需要，更是推动构建人类命运共同体的大国担当。在这一点上，中国的立场与美欧日三方存在共通之处。但是，如何凝聚各方共识、吸收有益见解，推动WTO补贴规则与时俱进,从而解决有害补贴造成的产能过剩和市场扭曲问题，不能仅仅停留在相关成员方各自的利益诉求表达，还应结合WTo规则体系和决策机制的特点，更好地发挥WTO在多边贸易规则中的基础性作用及其争端解决机制的独特优势。最后，补贴透明度缺陷阻碍各成员政策沟通和协调。这个问题不仅是中国和美欧日三方一直关注的，也是维系WTO在沟通和协调各国补贴与反补贴措施中重要地位的关键问题。为此，
14、在2021年4月27日的一次会议中，WTO补贴与反补贴措施委员会主席再一次强调了WTO补贴通报机制缺陷的严重性，并指出：“经过委员会的提醒，目前仍有80名成员没有提交2019年的补贴通报，67名成员没有提交2017年的补贴通报，甚至还有57名成员仍未提交2015年的补贴通报J可以说，WTO成员未能足够重视并全面履行补贴透明度义务，导致WTO无法在沟通和协调各成员补贴与反补贴措施中起到良好的制度保障作用，这是许久以来困扰WTO改革和发展的重要问题。因此，从这个层面讲，美欧日三方、中国以及其他成员等有足够的事实依据就达成WTO补贴规则透明度改革共识取得进展。二、美欧日方案与WTo规则标准的一致和冲
15、突探究了美欧日三方方案的事实依据以及与中国立场和建议的异同后，还有必要基于WTo自身特点，通过WTo补贴规则以及上诉机构和专家组在个案裁判中确立的标准来共同检视这些方案是否能够增强WTO的权威性和有效性。换言之，这些方案在内在宗旨及逻辑结构上是否与WTO现有规则和标准存在实质性冲突，以及这些冲突多大程度上可以通过后续谈判消解。2.1扩大补贴主体范围的建议美欧日三方建议扩大补贴主体范围，将国有企业直接纳入公共机构，这将从根本上动摇WTO补贴规则乃至WTo整个框架的基础。从当前的规则体系及上诉机构和专家组个案裁判标准来看，WTO本身并不区分企业所有制，也就是说，WTo对国有企业是否构成公共机构持中
16、立态度。因此，倘若这一建议得到支持，将极大威胁WTo公平竞争原则和非歧视原则的基础性地位。一方面，WTO没有国有企业专门章节，仅存在部分对国有贸易企业（statetradingenterprise,也称国营贸易企业）的规范。其中，关税与贸易总协定第17条及关于解释1994年关税与贸易总协定第17条的谅解中有国有贸易企业遵守非歧视待遇、依照商业惯例等要求。根据相关规定，国有贸易企业，是指被授予专属的、特殊的权利或特权，包括法定或宪法赋予权力的政府和非政府企业（包括销售委员会），它们在行使这些权利或特权时，通过采购或销售影响进出口的水平或方向。“关税与贸易总协定第17条为国有贸易企业共设定了两类义务：非歧视待遇、商业惯例。非歧视待遇原则，要求国有贸易企业在涉及进出口的购买和销售方面，不得歧视私营贸易等其他企业。同时，也要求成员不得利用国有贸易企业从事违反条约义务的歧视性行为。商业惯例原则，要求国有贸易企业仅依照商业因素进行购买或销售活动，考虑包括价格、质量、可获性、适销性、运输和其他购销条件，并应依照商业惯例给予其他缔约方的企业参与此类购买或
