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1、财产保险产品监管制度与技术优化研究一、引言产品监管是金融监管的重要组成部分，发达国家和地区均有相应的法规安排。2008年国际金融危机之后，金融消费者保护更受重视，监管部门被赋予更多前瞻干预的权力，着重加强零售金融产品和复杂金融产品的监管，从销售环节转向设计开发环节，形成产品全周期监管。财险行业接受产品监管，但财险产品较其他金融产品有其特殊性，需要在金融监管统一原则下实施专业的机制方法。我国财险业正蓬勃发展，市场成熟程度还有待提高。同时，随着财险业转型发展，每年新增大量财险产品，产品监管压力比较大。因此，有必要在金融监管框架改进趋势中认识财险产品监管要旨，比较各国（地区）有关监管政策方法，厘清财
2、险产品监管的目标，进而结合我国实际，优化产品监管的方法措施。在数字时代,监管科技正在深度影响监管效能，科技将为财险产品监管提供新的理念和方法。二、财险产品监管的经济逻辑与目标（一）财险产品监管的经济逻辑财产保险公司保险产品开发指引（保监发（2016）5号)定义：“本指引所称保险产品，是指由一个及以上主险条款费率组成，可以附加若干附加险条款费率，保险公司可独立销售的单元。”实践中，文件所称“保险公司可独立销售的单元就是保险合同。因此，“财险产品”即财产保险合同，其核心要素是保险条款和保险费率，并基于销售行为，由投保人引出保险消费者(客户)的概念。按照经济学的界定，保险监管的实质是在既定约束条件下
3、配置监管资源，为达到某种预期目标，而做出的监管法规、监管组织机构、监管内容和监管方式等方面的制度安排(GeorgesDionneScottE.Harrington,1992)o政府提供保险消费者保护，符合规制经济学的基本理论。规制经济学认为，政府作为规制者可通过平衡保险交易双方的利益寻求社会福利最大化，防止保险公司为了短期利益侵害消费者。金融市场的复杂性导致损害消费者利益的潜在威胁无法通过市场本身消除而需要监管部门加以限制(ROmanInderst.MarcoOttaviani,2012)；对金融零售业中的消费者来说,监管机构保护其利益对社会福利是有益的(Llewellyn,1999)；政府甚
4、至可以进行直接的价格管制，防止金融机构利用消费者的搜寻成本来制定远高于边际成本的定价，避免消费者为金融产品支付显失公平的过高价格(Hortacsu、Syverson,2004)。美国保险监督官协会(NationalAssociationofInsuranceCommissioners,NAIC）于20世纪70年代提出“市场行为监管”概念，行为监管目标指向公平原则和消费者权益保护。从投保人角度看，保险合同制定权不对等（格式条款）引发较多问题，使投保人处于相对不利地位。首先，保险公司提供的保险条款是否公平合理，作为投保人能否认真阅读并完全理解复杂而且专业的合同，能否判断保险公司提供的保险责任是否符
5、合自身需要，是否能够准确知悉保险责任和责任免除对自身的影响，即保险公司的销售行为对投保人是否具备适格性。其次，投保人在保险合同制定过程中有一定主动议价能力的交易对价（费率）是否公平合理，保险公司费率计算依据是否充分，保费与所承担的保险责任是否对等，投保人是否会落入认知陷阱。同时,财险产品相较寿险产品，标的更多元，责任更多样，费率计算更复杂，复杂程度和非标程度更高，其监管也就需要专业的机制方法。2008年国际金融危机之后，英国经济学家泰勒（Taylor,1995）提出的“双峰”理论（TwinPeaks）得到推广应用,金融监管着重于两大目标，即系统稳定（审慎监管）和消费者权益保护（行为监管）。根据
6、“双峰”理论，审慎监管关注金融机构安全和健康发展，对有可能危害金融安全的机构进行监管和处罚；行为监管着眼于保护消费者，保持市场公正和透明，维持金融消费者信心，强调“问题导向”的监管实践，采取“前瞻式干预手段（廖岷,2012）o由此可见,在“双峰”框架中，审慎监管与行为监管的差别比较明显，产品监管主要属于行为监管领域。“产品一行为监管”、“机构一审慎监管”两分是现实主流做法。传统的审慎监管中，审慎经营规则主要针对财务性指标，在风险管理、内部控制、资本计量规则等内容中包含一些产品（业务）监管要求，但缺少清晰的产品监管规则、方法及工具。同时，产品监管也不直接承担审慎监管的目标。实际上两者有统一的底层
7、逻辑：涉及社会公共利益时，由政府介入来解决市场不能解决的问题，产生“两个替代“，即监管替代部分内部治理和部分市场选择，形成机构自我约束、政府行政约束和市场约束的“三重约束”。评判审慎监管或行为监管的必要性和有效性，都会涉及到这两个替代。为了优化“两个替代的效能，强化三重约束的力量，可以从产品监管入手，在一些方面贯通行为监管与审慎监管。第一，审慎监管可以结合产品监管。审慎监管以指标管理和财务检查为主要手段，存在风险识别滞后和不敏感等缺点，在金融危机之后备受指责，原因之一是缺少对产品的关注。产品是机构价值创造和价值实现的源头，也是财务稳健和偿付能力的基础，财务指标是产品销售的综合结果；”问题产品会
8、引发市场不正当竞争，影响秩序稳定；某种商业模式的失败可能引起系统性、区域性风险，这已在金融衍生品引发的金融危机中暴露无遗。英国金融行为监管局(FinancialConductAuthority,FCA)提出，必要时为产品销售设置审慎条件(FSA-PS13/3)。产品与机构安全和市场稳定有必然联系，比财务指标更能前瞻地揭示风险，如果审慎监管从财务报表和指标穿透到产品及其商业模式，应能提高监管敏感性和前瞻性。尤其在市场不健全、机构治理能力和自我约束能力较差的环境下，如果某类产品对一个经济系统特别重要,正如车险产品之于财险市场，此类产品监管就需要考虑系统稳定和安全，这正是审慎监管的目标。我国车险监管
9、实践证明审慎监管与产品监管相结合的必要性：除保护消费者权益外，还要监测机构的综合成本率、未决赔款准备金等财务指标，保证市场主体可持续经营。第二，需要对某些风险类别的财险产品实施审慎监管。默顿等人提出的“金融功能观”认为，金融功能比金融机构更稳定，从功能角度比从机构角度更能认识金融本质。他们总结了6类金融功能，提出认识金融功能的四个层次：系统、机构、行为、产品。其中，金融产品是界定金融功能最底层、最核心的一层，产品是识别机构、行为功能的主要依据。在此基础上衍生的功能监管，主张同质同类产品要得到基本一致的监管。这就要求传统上适用行为监管的一些财险产品，也要接受审慎监管。比如，信用险和保证险具有信用
10、风险属性，如果认为它们是财险产品，只适用行为监管，忽视审慎监管，就可能缺失银行信贷产品类型的管控机制，产生监管套利，造成风险累积和扩散。第三，财险产品贯穿保险监管三支柱体系。近三十年全球监管规则的变革趋势表明，商业银行、保险公司的风险理念不断趋同，风险为本的监管安排不断趋同，体现了全球金融监管当局的变革共识。巴塞尔委员会在2004年颁布巴塞尔协议II,确立了三支柱：资本要求、监管检查和市场纪律。国际保险监督官协会(InternationalAssociationofInsuranceSupervisors,IAIS)在2005年确立保险监管三支柱：财务、治理结构和市场行为监管。我国保险监管经过
11、多年实践与总结也形成了偿付能力监管、公司治理监管和市场行为监管的三支柱体系。财险产品不仅仅关系到市场行为,还与每一支柱高度相关，有效的产品监管必须深入到机构的偿付能力和公司治理层面。这是金融监管的共性规律。综上，可以从产品维度建立行为监管与审慎监管的互补关系，形成“产品一机构一市场”的一体化监管；财险产品监管应当兼顾行为监管和审慎监管的目标，并按功能来采取相应的监管手段。此外，在审慎监管分离为宏观审慎与微观审慎之后，财险与宏观审慎的关系值得深入思考。财险行业和财险功能是宏观经济运行不可或缺的一环，财险资源是经济发展的要素，宏观经济决策时不应忽视财险。为了不扩大讨论范围，本文仅在系统性风险和经济
12、发展的意义上使用宏观审慎的概念，而不涉及逆周期调整等内容。(-)我国财产保险产品监管的目标L财险产品与行为监管目标：维护公平原则，保护消费者权益财险产品监管的天职是保护消费者权益，妥善处理和平衡金融交易活动当事双方不平等地位是行为监管的首要目标。欧美国家都在保护消费者权益的目标下对金融产品进行干预。如，欧盟2013年制定欧洲监管当局关于制造商产品监督和流程管理的共同立场，要求金融机构将产品市场调查、产品设计、产品风险评估与测试、产品营销及质量监测全过程均纳入消费者权益保障中，从源头上减少金融产品设计缺陷引起损害消费者权益的后果。相较于欧美发达市场,我国消费者的金融认知更弱，更易受信息不对称带来
13、的销售误导；国内尚未形成可信赖的中介人市场，消费者往往处于不利地位；普通消费者难以准确判断自身需求，难以理解复杂合同，缺乏交易过程中留存关键证据的意识和手段，维权成本较高。因此，我国更需要监管者从法律原则和专业判断出发，站在普通消费者的角度进行产品审核，确保交易对价（费率）和合同条款公平合理。2 .财险产品与微观审慎监管目标：实现安全原则，保持稳健经营在机构层面，要防范风险产品危及偿付能力，保证市场主体存续。实践中，高风险机构大多存在公司治理失效、内生约束薄弱的现象。实际控制人和经营层有强烈的“规模冲动”，采取高杠杆经营策略，追求短期利润，没有严谨设计和评估新产品，或者主动开发高风险产品激进营
14、销，不仅损害消费者权益，还损害可持续经营能力。监管部门应从安全性的视角，通过产品监管来引导公司的文化、策略和风险偏好,及时遏制风险苗头，提高公司稳健经营能力。在市场层面，要遏制非理性竞争，防范行业风险，维护市场秩序。我国财险公司数量多，财险业偿付能力充足，但市场约束机制和竞争秩序还有待培育，传统产品过度竞争，创新产品缺乏保护。一款新产品推出后市场迅速跟进，部分公司在未全面分析评估的情况下，简单复制抄袭，通过降价和高费用争抢业务。优质产品的市场探索期被急剧缩短，过早进入费率费用比拼，造成经营迅速恶化。产品未经调整和完善即退出市场，伤害创新积极性，单一机构的经营风险容易变为行业性的经营风险。保险机
15、构不能正常提供产品，压缩了消费者的选择空间，造成保险供给不足，这是对消费者整个群体利益的损害。从这个层面讲，消费者权益保护要从个体利益上升到群体利益，就需要产品监管将目标上升到维护市场安全和秩序。3 .财险产品与宏观审慎监管目标：实现稳定原则，服务经济高质量发展宏观审慎政策的理念和实践属于新领域，各界对此的认识仍在持续深化。在防范系统性风险的意义上，不能忽视财险市场和产品。财险产品广泛嵌入经济各环节，与生产经营、民生、社会治理的关系极其密切。近年来，数字化潮流下新业态不断形成，全社会对保险的需求日益增加，财险产品数量大幅增长，新产品开发与迭代剧增，也产生新的风险类型和风险传染路径。而防范系统性
16、风险的最终目标是促进经济平稳地高质量发展。财险产品监管应引导行业兼顾经济效益和社会效益，政府也可以运用保险杠杆来支持薄弱而重要产业的发展。一是通过监管效率提升，引导行业发挥风险管理的功能，实现风险减量，提高我国经济体系韧性，抵抗气候变化、外部灾害等风险冲击。二是在产品监管中贯彻新发展理念，通过产品引导行业提高核心竞争力，加大对国家重点战略、新型经济业态的保险供给，推行环境、社会和治理(Environmental,SocialandGovernance,ESG)以及绿色生态等原则，融入新发展格局，提高国际竞争力。三是服务国家安全和社会治理。增强财险产品供给能力，满足人民群众日益增长的生产生活保障需求，发挥保险风险防控和损失补偿功能，更好地服务国家安全和社会治理。三、财险产品监管制度的国际比较与启示根据监管所处产品周期的阶段划分，财险产品监管制度大体分为两类：一是前置式监管，即对产品实施事前监管,包括审批与备案等，以美国、日本、中国台湾地区等为代表。二是无前置式监管
