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1、党的十九届四中全会通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定系统阐述了我国国家制度的多方面显著优势，明确强调要把我国制度优势转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标提供有力保证。党的十九届五中全会公报把“国家治理效能得到新提升”作为今后五年我国经济社会发展的主要目标之一。巡视制度作为一项重要的制度安排，也应在实践中更好地发挥治理效能。十九届中纪委五次全会公报强调要“使监督体系更好融入国家治理体系，释放更大治理效能”。当前，系统考察党的十八大以来党内巡视制度的创新发展与治理效能，寻求进一步提升巡视制度治理效能的有效路径，对加快推进
2、国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。一、党的十八大以来巡视工作实践突破与制度创新党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把巡视作为加强党内监督的战略性制度安排，纳入全面从严治党总体部署，深入推进巡视工作理论创新、实践创新、制度创新。党中央制定巡视工作五年规划、确立巡视工作方针、深化巡视政治定位、完善巡视制度、强化巡视成果运用，对加强和改进巡视工作作出一系列重大决策部署，开创了巡视监督新局面。1改善体制和架构，确立了“准垂直”的领导体制在国家治理过程中，垂直领导或对应领导往往最能直接发挥领导作用。党中央发布的中央通告第五号巡视条例虽然明确规定了“以指示信等形式不断督促地方党组织贯彻
3、执行”等内容，但在当时的历史条件下，中央无法真正做到对各地进行直接领导。在相当长的一段历史时期内，巡视制度经历曲折发展，但“指导”关系并没出现大的变化。出台的中国共产党巡视工作条例（试行）规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组，分别向党中央和省、自治区、直辖市党委负责并报告工作。”这一规定事实上固化了中央巡视和省区市巡视之间“指导性”的体制关系。尽管这种体制在实践中比较切合地方实际，有利于发挥地方“主体”作用，但同时也存在一些问题。党的十八大以后，这种领导体制发生重大变化。中央政治局常委会议上，习近平总书记明确提出，中央巡视工作领导小组要切实加强对巡视工作的领导。修订后
4、的中国共产党巡视工作条例据此规定：“中央巡视工作领导小组应当加强对省、自治区、直辖市巡视工作的领导。”这种由“指导”到“领导”的关系变化，实现了巡视工作领导体制“准垂直”的突破。2拓展巡视领域和层次，形成全覆盖的工作格局纵向的全面性和横向的系统性，是党的十八大以来巡视工作全覆盖的两大重要取向和目标。新时代，巡视工作的领域范围不断扩大，形成纵向到底、横向到边的巡视工作格局。横向上，按照党的十八届三中全会提出的“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”这一要求，巡视工作的领域性全覆盖全面展开。中央巡视组将巡视对象分为地方、部门、央企、金融和事业单位五个板块并分别进行巡视；地方
5、巡视组也在中央巡视工作领导小组领导下开展全方位巡视，“从中央到地方的机关、企事业单位，已全部实施了巡视工作全覆盖”。纵向上，以党的十八届六中全会通过的中国共产党党内监督条例的规定“中央和省、自治区、直辖市党委一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视”为基准，巡视工作的过程性全覆盖强力推进。特别是市县党委巡察制度的确立，不仅完全消除了监督的死角和盲区，而且使全覆盖固化成为一项重要制度成果。3配套规则和程序，构建多维度的支撑体系任何一项制度的规范运行，都需要相应的配套体系作支撑，党内巡视制度也是如此。纵观党的十八大以来巡视制度体系建设，从实体性制度到程序性制度再到保障性制度，一系
6、列制度接二连三地出台，既确保了巡视工作规范进行，也大大提升了巡视制度效能。实体性制度方面，根据巡视工作重点转移和实践需要，中央两次对中国共产党巡视工作条例进行修订和完善。特别是为了与其系统配套和衔接，中国共产党纪律处分条例中国共产党党内监督条例中国共产党问责条例等重要党内法规也随之进行了修改和颁布，为巡视工作提供了基础性制度保障。程序性制度方面，中央先后出台了关于规范巡视反馈工作的意见关于巡视移交工作的意见等一系列程序性规定。特别出台的关于加强巡视巡察上下联动的意见有效保证了巡视制度实体的上下贯通、规范运行、治理有效。保障性制度方面，中央出台了中央巡视工作规划等相关指导性规范，各地各部门以坚决
7、执行中国共产党巡视工作条例为核心，统筹制定了多项相关配套制度，基本保证了巡视工作全过程有法可依、有章可循，保障了党内巡视制度得到严格执行。以上三个层面支撑体系的配套，共同构成了目前较为完备的巡视制度体系。4把握重点和方向，深化政治巡视定位政治性是马克思主义政党的根本属性，它要求巡视工作必须牢牢把握政治性这一根本定位来展开。党的十八大以来，巡视工作经历了从发现问题、形成震慑，到纪在法前、纪严于法，再到全面聚焦政治问题的三次深化。习近平总书记在关于巡视工作的讲话中，多次就政治监督问题提出明确要求。“巡视是对党组织和党员领导干部的巡视，是政治巡视不是业务巡视。”中央巡视组在巡视中都聚焦一些重大问题，
8、如是否尊崇党章、执行党规党纪；是否不折不扣贯彻执行党的路线方针政策，把中央精神落到了实处；是否落实管党治党政治责任，发挥了党的领导核心作用。基于党的十八大以来政治巡视的实践成果，修订的中国共产党巡视工作条例明确规定：“落实中央巡视工作方针，深化政治巡视。”这一规定首次以高位阶的党内法规形式明确了巡视工作的定位，体现了巡视作为政治监督的功能属性和本质特征。5创新巡视途径和方法，完善“机动式”的工作机制实践既是创新的源泉，也是创新的动力。党的十八大以来，巡视工作在实践中创新机制，在机制创新中完善制度，解决了巡视工作运行中的诸多问题，大大提升了巡视监督效能。例如，在授权机制上，为了打破巡视与被巡视“
9、固化”容易降低巡视成效等弊端，实施了“三个不固定、一次一授权”的机制创新。又如，在工作方式上，为了坚持问题导向、奔着问题而去、精准发现问题，中央巡视组先实施了常规巡视与专项巡视相结合的改革，积极探索“点穴式”“回访式”“机动式”的巡视方法，打破了巡视对象的“过关”心理。再如，在坚持听取汇报、列席会议、受理信访、召开座谈会、查阅资料、走访调研等种常用方式的基础上，根据需要增加了抽查核实个人事项报告、询问知情人、专项检查、下沉一级等工作方式。这些灵活机动的工作方式大大增加了巡视巡察的实效。二、巡视制度的效能发挥如前所述，党的十八大以来，巡视制度体系随实践创新而获得巨大发展。同时，制度优势在实践中不
10、断转化为治理效能，实现了巡视监督价值目标预期，为提升国家治理能力现代化作出了突出贡献。1维护了党中央权威和集中统一领导“威不两错，政不二门”，只有法律和政令集中统一，才能保证国家集中统一和有效治理。只有坚持党的集中统一领导，坚决维护中央权威，不折不扣地贯彻落实党的路线方针政策，党和国家的事业才能不断发展。党的十八大以来，巡视制度政治功用的最重要一点，就是坚决维护了党中央权威和集中统一领导。例如，通过建立中央巡视工作领导小组的“准垂直”领导体制，加强了对全党树立“四个意识”、做到“两个维护”的监督检查。“通过加强政治巡视，掌握央地关系主动权，有效遏制了地方主义和宗派主义，强化了中央政治权威。”再
11、如，通过对中央和国家机关各部门巡视全覆盖，消除了中央和国家机关以及人民团体、中管企业、中管高校等单位存在的大面积监督盲区，传导了压力，切实强化了中央政治权威。2净化了党内政治生态巡视制度作为政党治理的重要手段，直接关系着党和国家的治理成效。中国共产党始终把巡视监督作为净化党内政治生态、优化执政环境的有力武器。党的十八大以来，党中央根据世情国情党情的深刻变化，把巡视作为党内监督战略性制度安排，推动了党在自身治理中自我净化、自我完善、自我革新和自我提高。譬如，各级巡视机构把落实中央八项规定精神情况作为巡视重要内容，对“四风”问题紧盯不放，有效解决了干部群众反映强烈的公款吃喝、公款旅游、公车私用、私
12、人会所奢靡享乐等突出问题。又如，把巡视工作与选人用人专项检查结合起来，对“三超两乱”、档案造假、违规兼职、“裸官”等问题专项整治，集中解决了“带病”提拔、跑官要官、拉票贿选等突出问题。再如，针对巡视发现的一些地方和领域圈子文化、码头文化、好人主义盛行等突出问题，通过深化政治巡视，推动查处了一批口是心非、阳奉阴违的“两面人”，促进了党内政治生态明显好转，巩固了党执政的政治基础和思想基础。3惩治和预防了腐败现象加强对权力的监督制约，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，是设置巡视制度的初衷。党的十八大以来，通过巡视监督，中央及地方巡视组发现了大量领导干部违纪违法线索，督促查办了一大批领导干部违纪违法案件，
13、大大减少了腐败存量，有效遏制了腐败增量，推动了反腐败斗争深入开展并取得压倒性胜利。党的十八大至十九大期间，中央巡视组受理信访万件，与干部群众谈话5.万人次。中央纪委立案审查的中管干部案件中，超过%的问题线索来自巡视。在中央巡视组的引领带动下，各省区市党委巡视组发现反映领导干部问题线索万余件，推动纪检监察机关对名厅局级、名县处级干部立案审查，并敦促各部门牢牢关紧了权力的制度笼子。4倒逼了体制改革与机制创新习近平总书记强调：“巡视把个性、共性、规律性问题都找出来了，要加强归纳提炼，从体制机制管理上分析原因，为深化改革提供问题导向参考。”党的十八大以来，巡视工作着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化
14、，在问题导向中发现普遍性的深层次矛盾，从倒逼改革中找到各领域发展突破口，深入推进了司法体制、金融监管体制、教育体制、中央企业领导班子管理体制和行政审批制度等各项改革。同时，也推动解决了地方领导干部“一家两制”、中央单位“红顶中介”、国有企业“靠啥吃啥”、高校校办企业管理混乱等共性问题。5破解了大量社会矛盾党的十八大以来巡视工作的贡献之一就是坚持以人民为中心，破解了大量矛盾纠纷和民生难题，切实维护了人民群众切身利益。2021年，全国各级巡视巡察机构受理群众信访举报万多件次，其中，中央两轮巡视受理万多件次，省区市巡视和市县巡察受理万件次，中央单位的内部巡视受理近万件次。各地注重成果运用，有的把惩治
15、基层腐败同扫黑除恶结合起来，坚决查处涉黑“保护伞”；有的把惩治基层腐败同保障弱势群体的切身利益结合起来，重点整治发生在扶贫领域的不正之风和腐败问题，整治了群众身边的不正之风。三、进一步提升巡视制度治理效能的对策建议1全面加强党对巡视工作的领导巡视制度体系之所以不断完善并释放强烈的治理效能，最根本的在于充分发挥党“总揽全局、协调各方”的领导功能，发挥中央巡视工作领导小组对地方巡视的领导作用。这种领导作用主要体现在两方面：一方面，通过政治引领，精准传导中央决策部署；另一方面，通过督导指导，层层传递中央经验做法。2021年，中央巡视工作领导小组加强对地方巡视工作领导的一个重要方面，就是加强了对省区市
16、巡视工作的督导指导。中央巡视办完成了对个省区市巡视的现场指导全覆盖，整体提升了省区市巡视工作的质量。但是，中央对地方巡视业务指导力量毕竟有限，在市县巡察精准度不足的情况下，中央巡视指导往往鞭长莫及。对此，省以下巡视巡察机构应仿效中央巡视机构的做法，建立稳定的业务督导指导关系，形成个省区市巡视机构指导全国个地市级巡察机构，个地市级巡察机构指导全国多个县级巡察机构的格局。通过领导架构和指导覆盖，真正使中央巡视工作的部署和要求“一竿子插到底”。2进一步提高巡视人员的综合素质制度能不能有效执行与发挥作用，执行主体是第一影响因素。“巡视主体力量是影响巡视制度运行绩效的关键因素之一。”琦珊应当说，党的十八大以来，巡视工作队伍自上而下都发生了深刻变化，推动巡视制度在党和国家治理中发挥了巨大作用，但也存在着动力不足、能力不够、效力不强等问题。针对上述问题，需要从选育管用等环节重视和加强巡视干部队伍建设。在干部来源上，应从后备
