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1、“土地出让金返还协议”无效审判实践中，地方政府与受让方事先约定受让方取得国 有土地使用权的价格，如果公开“招拍挂”的价格高于双方约 定的价格，差价部分返还给受让方，此种“土地出让金返还协 议”的效力如何？最高法院民一庭2021年第23次法官会议纪要讨论认为: 上述情形下，土地出让金返还协议”因违反法律的强制性规 定且损害国家利益而无效。第一，国有土地使用权出让通常应当采取公开竞价方式 进行，“土地出让金返还协议”有违公开公平公正原则，因违 反中华人民共和国招标投标法中华人民共和国拍卖法 的相关强制性规定而无效。根据中华人民共和国民法典 第三百四十七条第二款（原中华人民共和国物权法第一 百三十七
2、条第二款）的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商 品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者 的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。中华人民 共和国招标投标法第三十二条、第五十三条规定，投标人 不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者 他人的合法权益，否则中标无效。中华人民共和国拍卖法 第三十七条、第六十五条规定，竞买人与拍卖人之间恶意串 通，给他人造成损害的，拍卖无效。“土地出让金返还协议” 提前确定了某一特定主体取得土地使用权的实际价格，使该 主体在公开竞价中处于优势地位，本质上系串通行为，违反 了前述法律的强制性规定，既导致国家土地出让收入减少， 也扰乱了国有土地使
3、用权出让市场秩序，故应认定“土地出让 金返还协议”无效。第二，土地使用权出让金收支及用途法定，“土地出让金 返还协议”导致国家土地出让收入流失，损害了国家利益。根 据中华人民共和国城市房地产管理法第十九条和中华 人民共和国土地管理法第五十五条的规定，土地使用权出 让金用途法定，应按照“收支两条线”严格管理。为规范国有 土地使用权出让收支管理，国务院办公厅关于规范国有土 地使用权出让收支管理的通知（国办发2006） Ioo号）明 确规定不得以各种名义减免或者变相减免土地出让收入。 2021年5月，相关部门又发布了关于将国有土地使用权出 让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用 金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知 （财综（2021） 19号）。由此可见，国家对于土地使用权出 让金收支的监督管理力度在不断加强。土地出让金返还协议” 导致原本应缴入国库的国有土地使用权出让收入流失，损害 了国家利益。第三，因“土地出让金返还协议”无效，当事人请求继续 履行合同或者承担相应违约责任的，应不予支持。对于“土地 出让金返还协议“无效的后果，应按照中华人民共和国民法 典第一百五十七条的规定处理。
