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1、案例讨论案例讨论1：对一起严重违法挪用：对一起严重违法挪用农保基金案件的思考农保基金案件的思考n案例分析：案例分析：n该案例中，该案例中，云南红河哈尼族彝族自治州民政局不顾农保基金的管理云南红河哈尼族彝族自治州民政局不顾农保基金的管理政策规定违规挪用基金造成巨大损失，直接暴露出农村养老社会保政策规定违规挪用基金造成巨大损失，直接暴露出农村养老社会保险基金的管理问题。险基金的管理问题。n 1 1、严格的管理面临增值的困境、严格的管理面临增值的困境n国家对农保基金的管理有严格要求，为了保证基金的安全，按政策国家对农保基金的管理有严格要求，为了保证基金的安全，按政策规定，农保基金主要通过购买国债和存
2、入银行来增值，任何部门都规定，农保基金主要通过购买国债和存入银行来增值，任何部门都不能挪作他用和直接投资。现行农村养老保险基金以县为单位统一不能挪作他用和直接投资。现行农村养老保险基金以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和被挤占挪用的风险，而且投资形式单一，限于人才和资金因素，用和被挤占挪用的风险，而且投资形式单一，限于人才和资金因素，县级农保经办机构通常选择存银行的储蓄增值途径。事实上，把农县级农保经办机构通常选择存银行的储蓄增值途径。事实上，把农保资金存入银行，同样需要面对潜在的风险保资金存入银
3、行，同样需要面对潜在的风险: :一是银行管理本身存一是银行管理本身存在的风险，二是银行资金运作衍生的风险。相对于城镇和更大的行在的风险，二是银行资金运作衍生的风险。相对于城镇和更大的行政区域，县级农村社区对银行资金的大宗需求以及相应承担的风险政区域，县级农村社区对银行资金的大宗需求以及相应承担的风险能力都是相对有限的，面临的风险也就更大。总体而言，农保基金能力都是相对有限的，面临的风险也就更大。总体而言，农保基金有限的保值增值渠道导致难以在整体上获得较高的利润。有限的保值增值渠道导致难以在整体上获得较高的利润。n2、农村养老社会保险发展缓慢的原因分析、农村养老社会保险发展缓慢的原因分析n从理论
4、上讲，建立农村社会养老保险制度，是促进我国农村从理论上讲，建立农村社会养老保险制度，是促进我国农村改革、发展、稳定的一项重要政策，也是推进新农村建设，改革、发展、稳定的一项重要政策，也是推进新农村建设，保障农民利益、解除农民后顾之忧的重要措施，对于深化发保障农民利益、解除农民后顾之忧的重要措施，对于深化发展改革、缩小城乡差别，保护农民权益、改善党群干群关系展改革、缩小城乡差别，保护农民权益、改善党群干群关系和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定具和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。然而，受制于各种主客观因素制约，各级政府有重要意义。然而，受制于各种主客观
5、因素制约，各级政府的认识存在一定差距，农村居民的支持程度也相差甚远，制的认识存在一定差距，农村居民的支持程度也相差甚远，制度建设很不均衡。应该说，农村养老社会保险的发展并不令度建设很不均衡。应该说，农村养老社会保险的发展并不令人满意。人满意。1986年。民政部在山东烟台开始了建立农村社会养年。民政部在山东烟台开始了建立农村社会养老保险制度的试点工作，并于老保险制度的试点工作，并于1992年在总结试点经验的基础年在总结试点经验的基础上，制定颁发了上，制定颁发了县级农村社会养老保险基本方案县级农村社会养老保险基本方案，由此，由此形成了农村社会养老保险的实践依据。到形成了农村社会养老保险的实践依据。
6、到2003年年底，全国年年底，全国有有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，工作，5428万人参保，积累基金万人参保，积累基金259亿元，亿元，198万农民领取万农民领取养老金。总体看来，农村养老社会保险制度的规模不大，积养老金。总体看来，农村养老社会保险制度的规模不大，积累的基金也十分有限。累的基金也十分有限。n从农村养老社会保险发展过程来看，存在的问题比较明显：农村养老社会保险发展过程来看，存在的问题比较明显：n第一，制度设计存在内在缺陷。第一，制度设计存在内在缺陷。n各地现行农村社会养老保险制度的依据是根据民政部各地现行
7、农村社会养老保险制度的依据是根据民政部1992年下年下发的发的县级农村社会养老保险基本方案县级农村社会养老保险基本方案、国务院办公厅、国务院办公厅1995年下方的年下方的关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知文件精神制度的地方性行政规章。随着农村社会养老保险制度文件精神制度的地方性行政规章。随着农村社会养老保险制度的推广，实践中逐步暴露出一些问题。的推广，实践中逐步暴露出一些问题。首先是筹资模式的缺陷。首先是筹资模式的缺陷。 方案方案规定，保险基金的筹资渠道为：个人缴费为主，集体规定，保险基金的筹资渠道为：个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政
8、策扶持。但在上述三个渠道中，除了对补助为辅，国家予以政策扶持。但在上述三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬性约束。个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬性约束。在经济欠发达的地区，普通农民很难享受到集体补助。而在经济欠发达的地区，普通农民很难享受到集体补助。而方方案案又没有对国家的责任通过约束性的规范加以具体规定。这又没有对国家的责任通过约束性的规范加以具体规定。这样，农村社会养老保险在没有稳定的资金支出的情况下，很难样，农村社会养老保险在没有稳定的资金支出的情况下，很难成为真正意义上的社会保险。成为真正意义上的社会保险。其次，参保农民的缴费水平低其次，参保
9、农民的缴费水平低，现行的缴费标准为每月现行的缴费标准为每月220元，共设元，共设10挡，但执行中多数农民挡，但执行中多数农民选择了保费最低的选择了保费最低的2元，这样按民政部元，这样按民政部农村社会养老保险缴农村社会养老保险缴费领取表费领取表计算，计算，10年后每月可领取养老金年后每月可领取养老金4.7元，元，15年后每年后每月可领取月可领取9.9元，这显然不足以解决他们的养老问题。元，这显然不足以解决他们的养老问题。n第二，农村社会养老保险性质的认识有待变化。第二，农村社会养老保险性质的认识有待变化。n现行农村社会养老保险在性质上是属于商业保险现行农村社会养老保险在性质上是属于商业保险还是社
10、会保险并不明确，客观上妨碍了农村社会还是社会保险并不明确，客观上妨碍了农村社会养老保险的发展。从保险的性质分析，可以将保养老保险的发展。从保险的性质分析，可以将保险分为商业保险和社会保险。社会保险指国家通险分为商业保险和社会保险。社会保险指国家通过立法并运用大数法则筹集社会保险基金，对面过立法并运用大数法则筹集社会保险基金，对面临年老、疾病、失业、生育、工伤风险等特定风临年老、疾病、失业、生育、工伤风险等特定风险的劳动者及其家属提供收入保障的制度。社会险的劳动者及其家属提供收入保障的制度。社会保险由政府组织并由国家财政承担责任。社会保保险由政府组织并由国家财政承担责任。社会保险要求具有两个显著
11、基本特征：一是国家强制性，险要求具有两个显著基本特征：一是国家强制性，即社会保险由国家立法机关通过法律法规加以规即社会保险由国家立法机关通过法律法规加以规范，强制实施；二是由国家财政兜底，即政府对范，强制实施；二是由国家财政兜底，即政府对社会保险机构的经营结果承担最后责任，否则即社会保险机构的经营结果承担最后责任，否则即为商业保险。可以依据这种区分分析农村社会养为商业保险。可以依据这种区分分析农村社会养老保险制度的性质。目前各地现行的农村社会养老保险制度的性质。目前各地现行的农村社会养老保险制度的原则是：以保障老年人基本生老保险制度的原则是：以保障老年人基本生n活为目的，坚持保障水平与农村经济
12、社会发展水平相适应，活为目的，坚持保障水平与农村经济社会发展水平相适应，坚持农民自愿参加和政府组织引导相结合；资金筹集以个人坚持农民自愿参加和政府组织引导相结合；资金筹集以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；建立个人基缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；建立个人基金账户，自助为主、互济为辅；适应农村务工、务农、经商金账户，自助为主、互济为辅；适应农村务工、务农、经商等各类人员的特点，采取标准有别，统一管理。特点是资源等各类人员的特点，采取标准有别，统一管理。特点是资源参加，个人存钱个人用，社会化程度低。可以看出，在这种参加，个人存钱个人用，社会化程度低。可以看出，在这种保险制度
13、设计中，政府职责不清，如劳动保障部门、财政部保险制度设计中，政府职责不清，如劳动保障部门、财政部门在基金积累出现问题是负有什么责任没有明确界定，造成门在基金积累出现问题是负有什么责任没有明确界定，造成农村社会保险性质不明显。因性质不明，农村社会养老保险农村社会保险性质不明显。因性质不明，农村社会养老保险在实施过程中出现过政策风险。在实施过程中出现过政策风险。1999年，国务院下发年，国务院下发国务国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知，将农村社会养老保险列入了清理整顿范围。指出将农村社会养老保险列入了清理整顿范围。指出“目前我国
14、目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险险. ”因此，有必要首先明确农村社会养老保险的性质，应该因此，有必要首先明确农村社会养老保险的性质，应该定位于社会保险，体现其强制性和规范政府责任。定位于社会保险，体现其强制性和规范政府责任。 n3、 农村社会政策协调还有待加强。农村社会政策协调还有待加强。n农村社会养老保
15、险制度主要是根据民政部门制农村社会养老保险制度主要是根据民政部门制定的，带有部门政策固有的缺陷。一是社会重定的，带有部门政策固有的缺陷。一是社会重视程度不够，大家会把它看作某个方面的政策，视程度不够，大家会把它看作某个方面的政策，而不是社会政策。二是考虑难免不周，如基金而不是社会政策。二是考虑难免不周，如基金的保值增值风险责任问题、城市化进程人口变的保值增值风险责任问题、城市化进程人口变迁问题。三是缺乏各种政策、制度的协调性。迁问题。三是缺乏各种政策、制度的协调性。如对农民的农业税减免、粮食直补、计划生育如对农民的农业税减免、粮食直补、计划生育户补贴等需要与养老保险有效结合，构成社会户补贴等需
16、要与养老保险有效结合，构成社会政策的整体协调。四是要正确区分农村社会养政策的整体协调。四是要正确区分农村社会养老保险与农村最低生活保障制度、家庭养老、老保险与农村最低生活保障制度、家庭养老、土地养老模式之间的相互关系。当前需要积极土地养老模式之间的相互关系。当前需要积极探索实行农村社会养老保险与土地保障相结合，探索实行农村社会养老保险与土地保障相结合，与农村最低生活保障制度及家庭关系相衔接的与农村最低生活保障制度及家庭关系相衔接的政策设计。政策设计。n4、城乡养老保险制度的衔接需要提前设计。、城乡养老保险制度的衔接需要提前设计。n5、迫切需要提高农保的统筹层次。、迫切需要提高农保的统筹层次。n针对原有农保政策的一些明显问题，从针对原有农保政策的一些明显问题，从2006年年起，新型农村养老保险政策在筹集及待遇的制起，新型农村养老保险政策在筹集及待遇的制度安排上有所调整，并将开始在中国部分省份度安排上有所调整，并将开始在中国部分省份实行，新政策变为实行，新政策变为“个人缴费为主，集体补助个人缴费为主，集体补助为辅为辅”为为“个人、集体和政府个人、集体和政府”三方共同筹资，三方共同筹资，并且
