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1、当前的国土空间规划合并了过去分设在不同部门的主体功能区规划、土地利 用规划和城乡规划，其核心内容是对未来的国土空间使用进行组织和安排，即“规 划”的本质没有改变，组合的是规划对象和地域空间的范畴。笔者从城乡规划工 作者的角度,对国土空间规划工作中出现的一些新情况、新要求进行概要的总结, 提出规划工作者需要更新规划观念和知识结构、改造工作方法，以期为广大的城 乡规划师参与国土空间规划工作提供借鉴。根据党中央和国务院的部署，将之前分布在不同部门的主体功能区规划、土 地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，并以 此建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系；通过国家
2、行政机构 改革组建新的主管部门，有序地推进着国土空间规划的制度建设、相关规则的制 定以及各层级国土空间规划的编制等工作（潘海霞，赵民，2020）o经过前几年渐进式的改革，从城市规划到城乡规划以及开展城乡协调规划、 全域规划和“多规合一”的试点等，规划编制部门积累了一些经验，但面对这样 一种体制性的转变和全新规划类型的顶层设计的出台，具体的规划内容和机制等 尚不稳定，规划对象和要素间的相互关系也亟待在工作开展的过程中不断清理和 整合，工作流程也还在不断调整和设计之中，因此，在规划人员中存在一些迷茫 和困惑也属自然。但应该看到，中国当代城乡规划经过60多年的发展，已经形 成了相对独立又内部自治的规
3、划体系，并形成了一套比较完整的工作方法，但也 存在着一些问题和难点，尤其是一些体制性的问题更是阻碍了规划工作的不断完 善，而国土空间规划制度的建立对此可以提供一个改革和改进的契机（城市规 划学刊编辑部，2019）o因此，本文从国土空间规划实务工作开展的要求，通 过与过去城乡规划工作中已经形成的工作内容和方法等进行比较，揭示规划工作 者需要更新规划观念和知识结构、改造工作方法，从而为国土空间规划工作作出 应有的贡献。L我国规划工作发展的新阶段我国当代城乡规划源起于1950年代苏联援建项目建设的需要，在借鉴苏联 体制并在苏联专家帮助下逐步建立起来。在计划经济体制下，我国实行统一的中 央计划，并通过
4、各部门分工进行落实贯彻的管理体制。城乡规划因建设而起并为 建设服务，因此从形成之初就一直由建设部门主管，这也是城乡规划一直被认为 是建设规划的重要原因；而所有的建设都是经济计划的一部分，因此城乡规划也 就被认为是国民经济计划的落实和具体化，这也是城乡规划难以作为综合性规划 发挥作用的重要原因（孙施文，2019）o改革开放以来，在持续学习发达国家城乡规划的先进经验和方法的基础上， 伴随着经济体制改革、城镇化和城市经济快速发展的过程，中国的城乡规划不断 改进、充实和完善规划类型、规划内容和相关的管控方式，形成了独具特色的城 乡规划制度体系。但也应看到，正是由于行政机构的设置按照专业领域分工，规 划
5、职能按规划对象分置，在行政权力运作规律的作用下，在不断锁定和强化既有 思路和方法技术路径的基础上，各类规划不断拓展规划内容的外延，从而导致： 一方面，城乡规划尽管在不断地寻求突破建设规划的局限，但基本的职能和架构 仍在被延续，设施布局和建设安排仍然是其主要作用，规划内容的不断扩展仅仅 成为了这些工作的外部装饰；另一方面，尤其是1980年代中期组建国家土地管 理局后又在1990年代末组建国土资源部，土地利用规划也逐渐从保护耕地过渡 到对全类型土地的全面管控；进入新世纪后，“五年计划”也从“十一五”开始 改称为“五年规划”（即“国民经济与社会发展规划”），并提出了空间化改革的 方向和主体功能区概念
6、及其规划。这些发展既不断加剧着规划过程中多个两元对 立：社会经济与空间、保护与发展、城市建设与非城市建设等等，而多种空间规 划按领域对象的分而治之，也致使各类规划内容交错重叠，规划成果矛盾冲突， 这也就成为提出“多规合一”并进而演进成国土空间规划的直接原因(赵民， 2019)o基于空间地域的综合治理是现代治理的基本特征，因此整合各类由规划 对象而被分置的规划类型，建立统一的规划体系，是实现国家治理体系和治理能 力现代化的必然要求，也是规划能够真正发挥作用的基础。2 .现代规划发展特征现代城乡规划的发展历程源起于对私人开发建设进行规制，由英国1840年 代的公共卫生立法、1850年代开始的豪斯曼
7、巴黎改建为代表，以设立建设规范 和政府直接参与建设的方式，对城市中的土地开发建设和空间使用进行干预。19 世纪末在德国的一些城市中开始实行城市扩展规划(Stadterweitenmgen),对土地 使用和建设进行预先安排和管制，之后在欧洲各国广为传播，英国1909年的城 乡规划法也只是规定新开发建设地区要先编制规划。由于城市拓展区规划的编 制，从处理好与既有城区的关系出发，覆盖整个城市的规划逐步成型；1920年 代开始兴起的现代建筑运动为现代主义的城市规划统合起了最基本的规划手段 以及规划表达方式(WardSV, 2002)o英国1947年城乡规划法就是在这样的基 础上，建立了 “发展规划”的
8、框架，以规划制定和规划许可为主要工具，通过建 立未来愿景来引导和控制城市建设和发展，被誉为是二战后世界各国城乡规划制 度的奠基石。依据发展规划理念，总结了 19201930年代区域研究和区域规划 试验的经验，从1950年代开始，一些欧洲国家开始建立区域规划的制度，“城市 和区域规划(urban and Fegionalplanning)成为城乡规划的最为主要的学术名称。 此后在系统方法论运用的推动下，全面改观了城乡规划的基本理念和方法，并伴 随着环境保护运动、可持续发展、全球化和治理理论的兴起，城乡规划的范畴拓 展到大都市区规划、国土规划、海岸带规划、空间战略规划等，甚至出现了跨国 规划、欧洲
9、空间规划等类型。从现代城乡规划的发展历程来看，现代规划的发展呈现三大特征：首先是规 划的空间范围在逐步扩大，从对建筑物的管控发展到对城市新开发建设地区的规 划，从对地区的管控发展到对整个城市的规划，以及对包括城乡在内的区域、乃 至全国和整个洲的规划，而这样的发展逻辑是建立在：任何一个层次所实施的规 划管控都需要有来自上一层次的理由；其次是规划的内容在不断充实，从对城市 建筑和开发的管控，发展到对城市、乡村和整个区域发展的引导和控制，进而延 伸到对整个空间变化的管理，由此而将能够引致空间变化的社会、经济、政治、 文化、环境、生态等要素纳入到统一的管理和协调体系之中；第三是规划的管控 方式在不断转
10、变，从早期的政府规制经历了发展规划的引导和控制，再到当今的 公共治理，规划的定位及其作用方式和过程不断地社会化，规划参与者愈加多元 (Weber R, Crane R, 2012； Sanyal B, ValeL J, Rosan C D, 2012)o3 .认识国土空间规划在中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见(以 下简称为“若干意见“)的文件中，明确了国土空间规划的定位：“国土空间规 划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的 基本依据并在此基础上提出了建立国土空间规划体系的意义和总体要求，确 立了空间规划体系的总体框架和编制要求，对空间规
11、划的实施与监管、相关法规 政策与技术保障作出规定，并对国土空间规划工作的开展提出了具体要求。在若干意见中，对国土空间规划的内容也作了非常明确的界定：“整体 谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、 生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”。由此可见， 国土空间规划的核心就在于对国土空间的开发保护进行组织，也就是基于国家发 展目标和战略对国土空间使用的综合性安排，“五级三类”的规划体系是为实现 从战略谋划到实施行为、从总体部署到具体行动而建立起来的。根据若干意见对国土空间规划体系建设的要求和目标，国土空间规划应 当建立的内核和整体架构是：国土空间规
12、划需要从作为国家治理体系组成部分以 及国家治理施行重要手段的角度，全面统合和完善与各类国家治理手段和方式的 关系，在国家规划体系中发挥基础性的作用，真正成为保障国家战略有效实施、 基于地域空间开展综合治理的运行平台；需要建立生态文明的认识论作为认识世 界、认识规划的各类要素和相互之间的关系，并作为规划过程中处理各类要素关 系、空间安排以及进行各类决策的基本价值观；需要建立以人民为中心、实现高 质量发展和高品质生活、建设美好家园的方法论，完善规划过程中应对和解决各 类问题的原则、方法体系（杨保军，陈鹏，董珂，等，2019）o4 .国土空间规划中需要关注的转变结合以上对现代规划发展和对国土空间规划
13、的整体认识，笔者结合自己的体 会从城乡规划工作者的角度，对国土空间规划工作中出现的一些新情况、新要求 进行概要的总结，以期为广大的城乡规划师参与国土空间规划工作提供借鉴。这 里的讨论，是建立在笔者所认识到的城乡规划工作者已经形成的思维和工作方式 的基础上的，因此采用了一些对比的方式来进行阐述，目的是为了更好地认识其 中的变化和不同，但这些变化和不同本身并不是在对比中建立起来的。而另外有 一些内容，是笔者以为应当继续保持和发扬的，限于篇幅就不在这里赘述了。4.1 规划体系的转变国土空间规划建立的“五级三类”的体系，延续了 “一级政府、一级事权、 一级规划”的基本格局，明确了总体规划、专项规划、详
14、细规划的分工和相互之 间的关系，从而清晰了国土空间规划的外部结构，为空间治理的开展提供了基本 的框架。在规划体系的内部结构方面，在分级分类的基础上，从“战略性”“协 调性”和“实施性”的角度定性地进行纵向分解，并且用建立在国土空间基础信 息平台基础上的国土空间规划“一张图”统合各层次规划；而在横向上，将各类 专项规划作为总体规划的组成部分，在编制和审批中要进行协调核对，最终成果 要叠加到“一张图”上，由此保证了各类专项规划能够与上下对应的各级总体规 划之间的统一。由此可见，通过“国土空间规划一张图”的建制，为各层次、多 类型规划之间的统和上下贯通提供了基础，应该说，这是规划体系建构中的一 大创
15、新，相对于过去的城乡规划体系而言，也是一个重大的转变。尽管城乡规划体系也强调下位规划遵循上位规划，下位规划不违背上位规 划，但都是原则性的要求，缺乏实际可操作、可控的手段，因此在实际工作过程 中，各个城市的规划编制基本上都是从各自城市出发来研究定位。而为了论证这 样的定位，往往需要建构一套上位的战略格局和区域前景，因此即使是相邻的城 市也是各说各话，而城市之下的各个县市或镇也各走各的路，区域统筹、城市协 调等难以有效开展，而专项规划、详细规划与总体规划之间的脱节更为严重。在 这样的状况下，规划的审批也只能是一事一议，这也是导致各类规划编制审批周 期长的重要原因之一。当然，“一张图”制度的执行，
16、保证了规划体系内部的统一，但也又可能造 成对下层次规划的束缚，这就要求，一方面上层次规划对下层次规划、总体规划 对专项规划的约束是战略性的和结构性的；另一方面下层次规划和专项规划应当 是在基本约束的条件下进行策略性的应对。也就是说，城市发展战略是在实施国 家战略的基础上的城市未来发展的总体部署，专项规划是为实施城市整体战略服 务的具体专项体系的安排。尽管“一张图”的概念强调了对最终成果的具体描绘，但如何层层分解，保 证战略到实施的统一仍然是有许多工作要做的，这也是制定各类规划指南的关键 所在。而在实施管理工作中，如何在上层管控中保持战略性，在中层管控中维护 协调性，这是保证规划体系运行的关键所在。但无论如何，已经建立起来的统一 贯通、组合严密的国土空间规划体系，要求在各级各类规划编制中，首先需要明 确所编制规划的位置及其上下左右关系，不同层级、不同类型的规划具有不同的 作用和空间尺度，规划的对象、规划要解决的问题以及规划调配资源的内容和方 式、规划管控的对象和方式都不尽相同，因此规划
