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1、乡村振兴目标下东西部协作的再定位与发展创新摘要为解决区域发展不平衡和区域性贫困问题，中国实施了彰显制度优势的东西部扶贫协作战略。脱贫攻坚以来，东西部扶贫协作政策围绕扶贫主体、扶贫资源以及扶贫领域等多个方面都有了进一步的发展与深化，已经超越扶贫开发工作本身的意义，对整个区域发展产生了积极的溢出效应，标志着中国对区域协调发展规律的认识和运用提升到了新的高度。新时期东西部协作在解决地区间发展不平衡不充分问题、提升区域经济发展质量和效益、稳步推进乡村振兴战略中依然会发挥重要的作用，同时还应认识到东西部协作在转型深化阶段还面临市场机制还不充分、协作项目层次水平低、朝向乡村振兴的创新不足等挑战。乡村振兴战
2、略的目标定位为东西部协作发展创新注入了新的动力，具体表现为：创新东西部协作的推进与治理方式，提升协同治理能力；升级协作产业的业态层级，谋划一些县级行政区域以上的产业园区等项目；拓展农业产业新业态，打造区域特色产品和服务品牌；从跨区域资源优化配置角度出发，促进西部地区社会事业的发展。关键词：区域发展；东西部协作；溢出效应；乡村振兴；再定位区域发展不平衡问题是各国社会经济发展中普遍存在的发展问题。在以英美为代表的早期的自由主义市场经济模式下，国家主要通过资金、技术和劳动力等生产要素在地区间的流动实现资源的均等配置，以达到消除地域之间的经济不平衡的目标，然而仅依靠市场调节为主的经济手段较难在短期内突
3、破重大发展条件限制的约束，也很难解释地域之间的差距越来越大这一现象。之后产生的增长极理论、循环累积因果理论等非均衡增长理论都印证了依靠自由主义的市场模式并不能自发地消除地域发展差距，实现市场资源有效配置的目标，反而还会出现发展差距逐渐增大的恶性循环情况。除了市场效率之外，社会效益和环境效益也是经济发展中的重要影响因素，在此情况下，区域协调发展理论应运而生。区域协调发展以区域经济协调发展为核心，首先通过紧密合作、合理分工来解决缩小区域经济发展的差距问题，为其他方面协调发展提供坚实的前提和基础条件，进而为推进区域之间的优势互补、协调发展构建相应的制度安排和政策措施，促进政治、文化、社会、生态等方面
4、的综合平衡发展。不同地区因资源禀赋、经济基础和社会环境等因素造成的发展差距，不可避免地会出现区域发展不平衡不充分的问题。消除区域发展的不平衡、实现区域均衡协调发展，已经成为许多国家经济干预政策的重要内容之一。美国的西部开发主要是通过立法干预，为土地开发利用、交通运输、教育、科技、金融、人才等方面的发展营造了良好的法治环境，吸引东部地区等资源涌入西部，西部地区经历了以农业为主的初步开发、以工业为主的高速发展和以高新技术为主的深度开发三个阶段，实现了均衡发展；法国致力于生态与经济平衡协调发展，主要采取以保护为主的国土整治和环境管理相结合的开发政策，为传统工业区洛林地区实现由传统工业向环境工业的转型
5、创造了条件；德国的区域协调政策突出经济和经济发展和分配的平衡，侧重于环境保护的目标，联邦政府向东部实施与经济发展同步的转移支付机制，在缩小东西部的综合发展差距中取得的成效显著；日本政府根据国土综合开发法先后制定了五次全面综合开发计划，采取的具体措施主要包括：法律措施、行政管理措施、财政金融措施、基础设施建设措施、科教事业措施、特色经济措施等。在欧洲经济一体化深化和扩大的进程中，不仅存在成员国之间发展不平衡的矛盾，成员国内部也存在着经济发展差距，基金和贷款工具是欧盟区域经济政策的基本特征，具有代表性的结构基金主要用于经济不发达的成员国进行基础设施和产业发展，促进了欧洲经济一体化的快速发展和社会福
6、利水平的整体提升。美国等发达国家的区域协调发展政策和实践表明，完备的法律保障体系、强有力的协调管理机构和多元化的财政、金融政策工具等措施在提高区域发展协调性和平衡性上取得了显著的成效，为解决不同经济发展阶段中的区域发展不平衡问题提供了宝贵的经验。为解决我国的区域发展不平衡和区域性贫困问题，早在20世纪70年代，我国针对地区之间发展不平衡问题实施了专项的区域发展政策，即由东部发达省区对口帮扶西部欠发达省区的战略决策，经历了从对口帮助/扶到扶贫协作再到东西部协作几个阶段，在社会经济发展的阶段演进中不断丰富和完善，也在助力解决区域性整体贫困、促进区域协调发展中取得了阶段性成效。虽然我国东西部地区经济
7、规模总量、经济发展水平、社会发展水平的差距较大，这些都是区域经济发展不平衡的突出表现，但是东西部双方存在着密切的联系，产业发展遵循由生产力水平高的地区向生产力发展水平低的地区梯次推进，东西部的产业结构和分工协作也为东部地区产业转型升级、西部地区承接东部地区产业转移提供了新的发展机遇，双方的生产要素和资源的互为补充，为东西部协作提供了基础性发展条件。东部地区有较好的经济社会发展基础、先进的技术、人才，西部地区具有丰富的自然资源、劳动力和潜力较大的市场，同时对东部的资金、市场、技术、人才有着迫切的需求，充分将各地的资源禀赋转化成独有的比较优势，有利于在各类产业部门之间形成专业的分工协作，在产业合作
8、、劳务协作、消费协作、人才支援、资金支持和社会力量参与协作等方面进行了不同程度的实践探索，东西部地区的经济位差和资源互补为开展东西部协作提供了可行性依据。现阶段脱贫攻坚目标任务如期全面完成，东西部扶贫协作进一步升级为东西部协作，协作双方的关系不断深化，由最初的“单向依存”向“互惠互利”和“合作共赢”转变，结对结构由以“硬帮扶”为主转向“硬帮扶”和“软扶持”相结合。东西部协作已成为中国特色社会主义治理体系的重要组成部分，是落实国家区域协同发展战略、解决地区间发展不平衡不充分问题的重要路径。对新发展阶段深化东西协作的内涵、定位和创新进行解释和探索，既是巩固拓展脱贫攻坚的现实需要，也为乡村振兴战略目
9、标下东西部协作的政策走向和实现路径提供参考。基于此，本文对东西部扶贫协作的基本经验和发展溢出效应进行解释性研究，进而提出新的发展环境和发展目标下东西部协作面临的要求和挑战，并尝试对乡村振兴战略目标下深化东西部协作的创新路径进行探索性思考。一、东西部扶贫协作的基本经验和发展溢出效应的再认识从贫困的性质、发生机理和贫困地区的运行机制等方面来看，东西部扶贫协作战略在解决中国区域性贫困问题、减小东西部地区发展差距中发挥了重大的作用。协作双方围绕开展产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、携手奔小康等几个方面开展帮扶工作，首要解决贫困地区短板和贫困人口生计问题，精准瞄准贫困村和贫困人口，并将扶贫协作中心
10、下移，各地探索了县县结对、镇乡结对、村村结对、村企结对等帮扶关系。自20XX年脱贫攻坚工作开始至20XX年底，东部9省市共向西部扶贫协作地区投入财政援助和社会帮扶资金约1005亿元，东部地区企业向扶贫协作地区累计投资1万多亿元;东部地区购买土地增减挂钩结余指标23.39万亩，筹集资金1619.73亿元用于深度贫困地区脱贫攻坚;协作双方互派干部L6万人次，互派教师、医生等专业技术人才12万人次，分别是过去20年总数的2倍、7.5倍。扶贫协作不仅消除了区域整体性贫困问题，各地也积极探索创新了闽宁、浙川、京蒙、苏陕、粤桂等各具特色的对口帮扶模式，使得协作成效扩散到社会发展、政治认同、民生改善等诸多领
11、域，这不仅体现为一种社会责任，更体现为实现全社会共赢的战略，对扶贫协作双方均有正向的溢出效应。1、随着资源配置的不断优化，实现了东西部双方之间高层次的价值共建任何制度体系都体现着一定的价值理念和价值取向，而价值的贯彻落实也需要有效的制度保障，两者统一于社会行动之中对口帮扶”体现了中央对地方行为的约束和规范，“定向结对”又体现了协作双方政府之间的责任和义务，“扶贫协作”通过守望相助进一步筑牢命运共同体意识，激发了更为广泛的社会责任感和参与热情，提高了贫困地区和贫困人口自身脱贫的主动性和积极性。与一般意义上区域间的横向财政转移支付不同，扶贫协作不仅仅是资金、技术和人才等资源要素传递，依托协作伙伴关
12、系搭建起来的协作机制、交流机制、承接协作机制等也蕴含了思想观念、管理理念、理想信念等价值传递，即多元协作主体基于利益共享机制实现了高层次的价值共建，其收益也随着时间的推移逐渐显现出来，表现为促进西部贫困人口思想观念更新，激发贫困地区和贫困人口的内生动力和发展能力，提升西部地区和家庭的可持续发展和生计能力。20XX年“新冠肺炎”疫情给我国东部的外向型经济的生产和需求带来了负面的冲击，有组织的劳务输出服务切实解决了东部企业复工复产、用工短缺的难题。随之中美关系的加速下滑，很多外向型企业的市场份额缩水严重，双方在经济、教育、医疗、人才等领域的交流都受到限制，全球宏观经济形势的复杂性和不确定性推动了我
13、国经济向内需型经济的发展转型。在开展东西部扶贫协作过程中，西部地区的发展潜力和资源开发为东部地区提供了新的经济增长点和投资方向，以区域协作分工的形式突出了东西部双方的比较优势，也为西部地区带来了新的发展机遇。2、产业合作打通了上下游产业链，促进传统产业的优化升级和新业态的转化培育产业园区是区域经济发展、产业结构调整和转型升级的重要空间聚集形式，是联结产业协作双方资源流动、优化资源配置的良好载体。建立东西部产业协作示范园和产业基地,旨在搭建产业园区合作共建机制来实现双方优势互补、带动产业发展，即充分发挥西部地区的区位、资源、劳动力等资源方面优势，推动东部资金、技术、人才等要素向结对帮扶市县集聚，
14、加快了农产品、资金、技术、信息等要素的融合速度，使得生产要素在向生产率更高的部门转移的过程中实现了资源高质量配置的合理性和有效性。与此同时，在产业协作过程中，推动贫困地区由单一种养环节向生产、流通、销售渠道等全产业链条转变，进而提升农业全产业价值链的附加值，使得贫困地区农产品的产量和质量也大大提高。部分贫困地区产业结构的产业发展重心逐渐由第一产业向第二、三产业梯度转移，二三产业在产业结构中所占的比重逐渐增加，一二三产融合发展形成的产业集聚效应也会推动城镇化的建设和发展，并带动了县域经济的发展，西部地区的产业布局得到优化。此外，产业结构的优化升级带来的劳动力市场需求加大，促使更多的农村劳动力实现
15、非农就业，工业和服务业的快速发展为农业产业转型升级奠定了基础，科学种养技术的传递也使得生产组织方式由粗放、传统小农生产方式向现代农业转型和升级，同时也培育壮大了具有一定带贫规模的种养大户、合作社等新型农业经营主体，促进了西部农村地区小农户和现代农业有机衔接，由土地流转租金、务工收入薪金、入股分红股金、集体收益金所组成的利益联结模式使得贫困地区的发展基础更加稳固、贫困人口的收入更加稳定、脱贫成果成效更可持续。3、东西部协作机制趋于常态化和规范化，搭建了东西部区域协同发展平台东西部扶贫协作是在中央政府与地方政府的互动作用中开展进行的，中央政府的行动策略以及政府之间的互动关系影响着扶贫协作工作的成效
16、。东西部扶贫协作战略实施以来，通过签署协议、领导互访推动，援受双方建立起一套制度化和规范化的议事和决策制度，与之对应的合作机制和协作平台、和谐的政府关系以及良好的社会环境和市场环境也都搭建形成，区际关系协作过程中的契约化保障了东西部地区协作的稳定性和可持续性。双方突破空间限制围绕协作任务建立起来的产业承接转移平台、劳务协作平台、人才技术支持平台和营销平台等横向联动协作平台，实现了从过去协作双方单向地依赖政府来落实推动协作项目，转向协助政府完成发展要素的资源优化配置，推动协作双方的土地、人才、技术、数据、信息等要素实现自由流动与高效汇集，充分提高了跨区域协作治理的成效，协作双方的目标偏好、价值差异和行动取向的异质性大大下降，常态化和规范化的协作机制最大限度地破除了集体行动的困境，为区域经济健康发展提供良好的制度环境，也为下一步双方进行深入交流与协作提供了有利的条件。4、助推城乡融合发展，潜移默化地激发了农村居民的消费潜力脱贫攻坚以来，扶贫协作项目重点围绕产业合作、基础设施建设、社会事业发展、劳务协作和人才培
