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1、关于诸暨市大型群众性活动安全管理办法的起草说明诸暨市公安局一、文件背景大型群众性活动关系广大人民群众生命财产安全，关系到社会治安秩序，是社会安全管理的重要组成部分，也是各级政府必须履行的管理职责。2007年国务院制定了大型群众性活动安全管理条例（国务院令第505号），2015年省政府制定了浙江省大型群众性活动安全管理办法（省政府令第333号），绍兴市人民政府办公室发布关于进一步明确政府举办类大型活动安全管理工作的通知，通过行政法规、制度和规范来加强大型群众性活动的安全管理。随着我市经济社会的高速发展和城市化推进，人民群众在文化娱乐、体育健康、商贸旅游、民俗传承和发展等方面的需求不断提升，大型群
2、众性活动的数量将不断攀升，安全管理形势趋于严峻。今年以来，我市先后举办了CBA篮球赛、闹元宵舞龙灯、西施音乐节、村BA等一系列大型群众性活动，活动整体上平稳有序，但不同程度上还存在一定的安全风险隐患和各部门间协作配合及监管不到位问题，另外大型活动承办方职责不清，对安全责任重视不够也客观存在。为此，制定一个大型群众性活动安全管理办法很有必要。对此，诸暨市政府将此列为2023年度诸暨市重大行政决策事项。2023年3月起，诸暨市公安局牵头研究起草诸暨市大型群众性活动安全管理办法（征求意见稿），起草的依据为国务院大型群众性活动安全管理条例和浙江省大型群众性活动安全管理办法等相关规定，同时也借鉴其他县市
3、好的做法及规定，根据诸暨实际及历年来大型群众性活动安保得失经验，制定出台了诸暨市大型群众性活动安全管理办法（征求意见稿）。二、主要内容办法以贴近实战和便于操作为主，共二十五条，主要内容说明如下：（一）关于适用范围关于大型群众性活动的范围，参考了国务院大型群众性活动安全管理条例第二条规定，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到100O人以上的活动，具体类别包括体育比赛、文化娱乐、展销展览、民俗文化、人才招聘、彩票销售等，但是公园、娱乐场所、影剧院等在日常业务范围内举办的活动，不适用条例的规定。近年来，群众自发集聚活动数量有上升趋势，此类活动没有明确的组织者，且在开放空间内，
4、不属于有组织的大型群众性活动。为保障此类公共事务的安全，办法规定：”对预计参加人数在一千人以上且占用公共场所、城市道路的群众自发形成的聚集活动，市人民政府应当组织做好安全管理工作，督促相关主管部门、场所管理单位落实安全措施，积极应用数字化手段及时发布预警信息；必要时，可以组织市公安局、综合行政执法局等相关主管部门制定工作预案，依法采取安全保障措施，确保公共安全。（二）关于职责分工大型群众性活动安全属于公共安全范畴，应当由公安机关履行主要管理职责，办法在第五条第一款对此予以明确。大型群众性活动的内容包罗万象，理论上可能涉及所有行政管理事务领域，其他相关管理部门的职责履行对安全管理具有非常重要的影
5、响。相关行政管理部门职责虽为法定，但其依据散见于各单项法律文件，不具有明确性、针对性，在实践中容易出现相互推诿的情况。据此，办法在第五条第二款对网信、信访、统战、教体、建设、生态环境、交通、文广旅、商务、卫健、应急管理、市场监管、综合执法、气象、消防救援、供水、供电、供气、通信及各乡镇（街道）等主要相关管理部门的职责作了规定，以增强职责分工的明确性。（三）关于风险等级管理大型群众性活动的风险大小不同，应当采取不同的安全管理措施。在实践中，我省已实施大型群众性活动风险等级管理制度,办法强化了该项制度，并明确了实施程序，在第七条规定“本市大型群众性活动按照风险程度实施安全分级管理制度”，“承办者应
6、当根据大型群众性活动的安全等级评估标准和安全工作规范，开展安全风险评估，形成书面评估报告”，“市公安局应当对承办者开展安全风险等级评估及相应安全工作方案制订工作进行指导和服务”“大型群众性活动的安全等级由市公安局在承办者自评的基础上确定”（四）关于许可实施安全许可是大型群众性活动安全管理的基础制度，大型群众性活动安全管理条例对安全许可的条件、实施程序作了规定。办法根据大型群众性活动安全管理的实践经验，对安全许可制度作了补充：1 .在第九条第一款规定“绍兴市公安局可以委托诸暨市公安局实施安全许可”。大型群众性活动安全管理条例第十二条规定：“大型群众性活动的预计参加人数在100O人以上5000人以
7、下的，由活动所在地县级人民政府公安机关实施安全许可；预计参加人数在5000人以上的，由活动所在地设区的市级人民政府公安机关或者直辖市人民政府公安机关实施安全许可。”实践中，部分大型群众性活动虽然参加人数在5000人以上，但是活动内容、区域较为单一，安全风险并不突出，因此，由绍兴市公安局委托诸暨市公安局实施许可，更有利于提高行政管理效率，方便群众办事。2 .在第九条第二款规定了“参加人数”无法准确预估情形处理措施，规定“承办者对参加人数是否达到一千人以上难以做出预计的，应当向市公安局报告，由市公安局确定是否需要办理安全许可O实践中，部分开放式的大型群众性活动的承办者对可能参加的人数无法准确预计，
8、导致是否需要办理安全许可无法确定，针对此类情况作了上述规定。3 .在第十二条第三款对“营业性演出许可”和“大型群众性活动安全许可”实施中存在的交叉问题作了明确。营业性演出管理条例第二十条将“依法取得的安全、消防批准文件”，作为文化行政主管部门审批临时搭建舞台、看台的营业性演出时应当核验的文件之一。实践中，文化行政主管部门将公安机关准予“大型群众性活动安全许可”的文件作为该核验文件。同时，大型群众性活动安全管理条例第十一条将“大型群众性活动的内容不得违反宪法、法律、法规的规定，不得违反社会公德”作为“大型群众性活动安全许可”的条件。实践中，对包含有演出的“大型群众性活动”是否符合上述条件，公安机
9、关要求相对人提供文化行政主管部门核发的“营业性演出许可”文件。由此，公安机关、文化行政主管部门要求相对人提供的文件互为前提，导致相对人办事困难。经参照杭州市相关规定，办法在第十二条第三款明确：“依法需要办理营业性演出许可的大型群众性活动，公安机关在受理申请时，应当将活动内容转告市文化广电旅游局进行审查；市文化广电旅游局应当在三日内将审查意见告知相应的公安机关”化解了上述矛盾。另外，规定还对“大型群众性活动安全许可”变更、撤回的具体程序作了明确。（五）关于承办者责任承办者是大型群众性活动安全的责任人。办法根据管理实际，对大型群众性活动安全管理条例规定的承办者责任作了细化，具体为：1 .在许可申请
10、材料方面，将场所功能区平面图作为大型群众性活动方案内容，以加强材料审查的准确性；将活动安全风险评估报告规定为大型群众性活动安全工作方案内容，以明确风险评估的法律效力；2 .在大型群众性活动安全工作方案编制上，细化了安全工作人员的组织体系、活动场所现场平面图、各类功能区的设定及其指示标识等内容，以强化方案的针对性、明确性；3 .明确了临时设施安全责任，要求“举办者应当委托具有相应资质、能力的单位设计、施工，或者聘用具备相应操作技能的专业人员设计、施工。”（六）关于临时设施安全管理临时搭建舞台、看台、展台是大型群众性活动中常见行为，具有一定的安全风险，其安全管理是大型群众性活动安全管理的重要内容。
11、然而在实践中，政府相关职能部门由于缺乏上位法依据、机构改制等原因导致法定职责模糊，造成临时设施安全监管主体不明确。因此在办法起草过程中经过相关职能部门多次实战论证，在办法第十七条对临时搭建舞台、看台、展台的设计、施工要求作了规定，并规定“市建设局、应急管理局、市场监管局、文化广电旅游局、教育体育局等负有安全生产监督管理职责的部门和市消防救援大队，应当依照法律、法规的规定，在各自职责范围内依法对临时设施安全实施监督管理和指导，加强协作配合。”（七）关于法律责任因此为办法，效力较低，故在第二十二条之规定：“违反本办法的行为，依法由相关主管部门依照法律、行政法规和省的地方性法规进行处罚”。（八）其他由于上级浙江省、绍兴市关于大型群众性活动安全管理的制度、要求随着形势变化需要不时调整，为避免制度“打架”，以“下位法服从上位法”的原则，故在第二十四条规定：“本办法与上级有关法律法规制度要求相抵触的，以上级法律法规制度要求为准”。
