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1、常州市政府关于深化资源配置改革试点赋能“危污乱散低”用地出清提升的实施意见常政发（2022）47号各辖市、区人民政府，常州经开区管委会，市各委办局，市各直属单位：为切实推进自然资源保护和节约集约高效利用，有效破解发展要素瓶颈，积极探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路径，坚决扛起“争当表率、争做示范、走在前列”的光荣使命，深入贯彻党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，经省自然资源厅批复同意，制定本实施意见。一、总体要求（一）指导思想坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真践行新发展理念，坚决扛起生态文明建设的政治责任，立足“国际化智造名城、长三角中轴枢纽”城市定位，以“53
2、2”发展战略为导向，创新自然资源和国土空间优化配置新机制，推动“砸笼换绿”“腾笼换鸟”“开笼引凤”，重塑生产空间、生活空间和生态空间，促进土地资源更加集约、高效、可持续利用，提升土地综合承载容量和经济产出水平，激发城市更新、绿色发展的内生动力，统筹实现耕地严格保护、生态扩容提质、资源优配增效、空间优化重塑、产业转型升级目标，推动绿色发展转型，提升城市空间品质，破解发展要素瓶颈，保障全市高质量发展。（二）基本原则生态优先、绿色发展。坚持自然资源保护优先，践行尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，着力解决环境污染、安全隐患等突出问题，全面提升污染防治水平，加快淘汰落后产能，整合土地资源，支撑
3、产业集聚发展和转型发展，努力构建独具常州特色的绿色现代产业体系。-保护耕地、坚守底线。坚持最严格的耕地保护制度，在符合要求的前提下，开展生态整治的项目优先复垦为耕地，并确保补充耕地的质量。在优化调整“三生”空间布局时，严格落实耕地用途管制制度，坚决制止耕地“非农化”，防止永久基本农田“非粮化”。因地制宜、实事求是。立足常州“一江一河四湖五山”的自然资源禀赋和沿长江而立的特殊区位，结合“两湖”创新区、中以常州创新园、高铁新城等重要战略空间建设，遵循产业发展规律和山水林田湖草生态保护修复目标，统筹土地利用和空间布局。根据“危污乱散低”用地位置、使用状况和生态环境等实际情况，科学确定整治提升方式。资
4、源统筹、节约用地。考虑协调不同目标的相互平衡，统筹研究节约集约利用土地资源与产业发展、生态提升、城乡融合等工作，通盘考虑土地综合整治、人居环境整治、美丽乡村建设、村庄撤并等工程，放大政策集成效应。向存量要空间，拓宽存量土地盘活路径，实施“危污乱散低”用地退出和整治，引导土地资源合理流动和高效配置。政府主导、合力推进。建立政府主导、部门协作、企业参与的工作机制，坚持生态效益、社会效益、经济效益有机统一，整合行政资源，明确工作目标，理清职责分工，紧抓工作落实，加强统筹协调，形成工作合力，确保资源配置改革试点有力有序推进，为“危污乱散低”用地出清提升行动提供强有力的支撑。（三）整治提升对象主要包括：
5、常州市低效用地专项数据与城市更新数据项目；位于国土空间规划确定的生态空间、农业空间，需要引导退出的各类建设用地；经认定确需调整盘活的“批而未用”土地；经认定违反城乡规划法律法规建设或涉及违法用地的项目；经认定符合条件的空置、废弃、低效的公共设施用地、交通运输用地、特殊用地等其他存量建设用地。二、工作目标落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，在满足国土空间规划、产业发展方向、环境保护要求的前提下，有序实施“两大工程”。实施“危污乱散低”用地生态整治工程，落实耕地保护任务，推动“增绿扩绿”，增加生态空间，提升生态环境品质；实施“危污乱散低”用地提质增效工程，有效盘活利用存量土地
6、资源，推动产业转型升级，实现建设用地节地水平和产出效益双提升。争先创优，通过打造“资源优配增效、空间优化重塑”的“常州模式”，全面充分保障全市高质量发展。耕地严格保护，切实保障粮食安全。严守耕地保护红线，实现耕地和永久基本农田“数量不减少、质量有提高、布局更优化、生态更完善、利用更高效、保护可持续”。到2025年，全市耕地和永久基本农田保护任务完成省下达的各项任务。在全省率先完成违法违规用地“清零”行动，坚决遏制新增违法违规用地。生态扩容提质，显著提升生态效益。统筹山水林田湖草系统治理，大力实施“危污乱散低”用地生态整治工程，协调开展生态保护修复行动，持续实施生态源、生态廊道与绿道、城乡公园绿
7、地和生态细胞等生态绿城建设项目，加大重要生态系统保护力度，全面提升自然资源生态系统碳汇能力和碳汇增量，助力碳达峰碳中和目标实现，强化常州生态中轴功能。资源科学配置，全面提高节地水平。按照总量控制、增量高效、存量优化、流量增效、质量提高的总体要求，大力实施“危污乱散低”用地提质增效工程，实现建设用地节地水平和产出效益双提升。到2025年，全市单位GDP建设用地使用量较“十三五”期末下降率高于省定目标，全市“增存挂钩”盘活批而未供土地4万亩，土地供应存量占比超过7成。空间优化重塑，充分释放发展动能。高品质编制国土空间规划，合理划定国土空间规划的三条控制线，优化工业用地保障线，引导资源要素集聚、产业
8、集群、产城融合，构建全市国土空间开发保护新格局。到2025年，全市国土空间开发强度控制在合理范围内，产业集聚水平得到进一步提升。产业转型升级，多维赋能城乡更新。探索构建全链条资源要素转换通道，通过“砸笼换绿”“腾笼换鸟”“开笼引凤”等方式，以亩产论英雄，以质效配资源，全面推动高质量发展。到2025年，全市通过“危污乱散低”用地整治提升腾退空间1万亩以上，完成低效用地再开发10万亩。三、重点任务（一）规划引领，优化国土空间格局1 .优化国土空间规划。高质量编制国土空间规划，统筹生态、农业、城镇三大空间，科学划定耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，强化“三线”的刚性约束，构建全市国土空
9、间开发保护新格局。重点聚焦“两湖”创新区、中以常州创新园、高铁新城，绘制产业发展新蓝图。坚持总量与强度双控，统筹全域开发园区发展，优化镇村规划布局，预划战略留白空间。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工信局、市农业农村局。本项及以下各项任务均需各辖市、区人民政府和常州经开区管委会贯彻落实，不再单独列出）2 .实行工业保障线管理。以常州市区工业区块线规划研究为基础，深化全市工业用地保障线方案。根据摸底调查情况和产业发展计划，在区级国土空间规划中划定工业用地保障线和工业用地储备片区，稳定工业用地总规模，提高工业用地利用效率，促进工业用地合理布局、规模集聚，支持产业协同、产城融合。（责任单
10、位：市自然资源和规划局、市发改委、市工信局、市农业农村局）3 .编制出清提升专项规划。开展“危污乱散低”用地排查，摸清“危污乱散低”用地数量、结构与空间分布情况，实行动态更新管理。以“危污乱散低”用地数据库为基础，确定整治提升项目清单，编制常州市“危污乱散低”用地出清提升专项规划，明确生态腾退区、转型升级区、保留提升区，从发展导向、功能定位、用地控制及适用政策等方面明确出清提升方向。（责任单位：市自然资源和规划局、市安委办、市发改委、市工信局、市农业农村局）（二）生态治理，探索资源整合路径4 .推进国土空间生态整治试点。总结“新北沿江关闭腾退化工企业用地资源整合利用试点”经验，依据常州市“危污
11、乱散低”用地出清提升专项规划及山水林田湖草系统治理要求，加强生态问题评估分析。编制年度国土空间生态整治试点实施方案，开展“危污乱散低”用地生态整治工程，实施年度国土空间生态整治试点项目，打造国土空间生态整治升级版。按照宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜草则草、宜水则水的原则，组织生态整治试点项目验收，探索生态整治后可用于流量指标归还等新路径。鼓励整合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策工具，放大政策集成效应，拓宽建设用地盘活路径。（责任单位：市自然资源和规划局、市生态环境局、市水利局、市农业农村局、市安委办）5 .探索生态产品价值实现路径。推动国家城乡融合发展试验区及江苏省生态产品价值
12、实现机制试点地区以山水林田湖草等自然资源为主要对象，推进自然资源确权登记，开展生态产品信息普查监测，建立生态产品价值评价机制，健全生态产品经营开发机制，探索符合当地实际、富有当地特色的生态产品价值实现路径。探索研究财政补助等激励政策，推动产业绿色化改造。培育生态产品区域品牌，支持提供生态经济的企业发行绿色债券，积极引导社会资本参与经营自然资源资产，实现生态资产多元化和生态资源资本转化。（责任单位：市发改委、市工信局、市财政局、市自然资源和规划局、市生态环境局、市水利局、市农业农村局、市市场监管局、市统计局、市金融监管局）（三）提质增效，激活存量建设用地6 .深挖存量建设用地潜力。鼓励对现有工业
13、用地追加投资、转型改造，合理利用地上地下空间。在符合规划的前提下，对不改变用途的现有工业用地，通过厂房加层、拆除重建、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率和容积率的，不增收土地价款。支持新产业、新业态利用存量建筑，对列入正面清单的项目，经批准，可实行继续按原用途和土地权利类型使用5年过渡期政策。在过渡期内，按照规定免于征收相关土地价款；过渡期满后，在符合相关规划的前提下，经批准，可按规定采取协议出让方式供地。搭建存量资源信息管理平台，引导产业项目优先使用存量土地，强化建设用地综合管理。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工信局、市住建局、市商务局）7 .推动低效用地开发利用。依据城镇
14、开发边界、工业用地保障线、产业发展规划，合理确定低效用地再开发的类型、时序、方式。充分调动土地权利人和社会资本积极性、主动性，采取“政府引导+市场参与”“自主开发+合作开发”等方式，打通收购储备、鼓励流转、协议置换、“退二优二”和“退二进三”路径，撬动低效用地的潜在价值。因地制宜盘活利用低效、闲置等存量农村集体建设用地资源。创新低效用地退出机制，对工业企业资源集约利用综合评价结果为C、D类用地，运用差别化资源要素配置政策，推动企业转型升级，着力实现要素资源合理、高效利用。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工信局、市住建局、市安委办、市税务局）8 .促进产业园区更新提质。积极优化产业用
15、地布局，控制性详细规划落实总体规划工业保障线管控要求，引导产业用地集聚集约。完善工业园区公共服务设施布局，促进共享共用，提升综合服务水平。统筹安排混合产业用地，探索“一地多用”，在坚守安全和环保底线，以及满足相关技术和政策条件的前提下，鼓励土地用途混合利用和建筑复合使用。开展村镇工业集中区改造提升专项行动，制定村镇工业集中区升级改造三年行动方案，推进升级改造工作试点，通过整治提升，拓展发展空间，形成资源利用良性循环和产业园区高质量发展新格局。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市工信局、市住建局、市商务局、市安委办）（四）精细管理，用好批而未供土地9 .精准处置批而未供土地。建立“一宗一
16、档”台账，采用组织征收、项目调整、批文清理等方式，多渠道处置批而未供土地。落实“增存挂钩”机制，将批而未供土地处置目标等完成情况作为下达新增建设用地计划的重要测算指标，要求新增报批土地限时供应，近三年（含当年）批准建设用地土地供应率不低于全市平均土地供应率指标标准值，压实土地征收主体盘活责任。（责任单位：市自然资源和规划局、市发改委、市住建局、市商务局）10 .清理腾挪未供土地指标。定期组织清查，清理无效用地批准文件。农用地转用或土地征收经依法批准后两年内未用地或未实施征地补偿安置的用地批准文件，以及因相关规划、政策调整等原因，虽已实施征地补偿安置方案，但确实不具备供地条件的批准土地，在满足现场未实施等条件下，可申报变更用地审批备案信息。经批准依法撤销或调整的，所涉及的用地计划指标、耕地占补指标、税费等可用于其它新增建设用地报批，对应的规划建设用地规模在台账中核定后返还。（责任单位：市自然资源和规
