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1、推动第三支柱个人养老金发展积极有效应对人口老龄化挑战原文第三支柱个人养老金涉及多元主体共同治理，必须坚守为国民提供老年收入保障的首要功能，推动有效市场和有为政府更好结合，共同促进个人养老金健康发展。建立和发展第三支柱个人养老金是一项近期紧迫、长期重大的战略性应对人口老龄化举措。2022年4月，国务院办公厅印发关于推动个人养老金发展的意见（以下简称意见），决定推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能，协调发展其他个人商业养老金融业务，健全多层次、多支柱养老保险体系。发展个人养老金是应对人口老龄化的重要举
2、措（一）多支柱养老金体系是积极应对人口老龄化的基础制度安排我国自2000年左右进入老龄化社会以来，人口年龄结构老化迅速，呈现基数规模大、发展速度快、持续时间长等特点。从第七次全国人口普查数据和历年统计年鉴数据看，我国老年人口数量和比例都发展迅速，2020年60岁及以上人口占总人口的比重为18.70%,65岁及以上人口占总人口的比重为13.50%,比2010年分别上升了5.44个百分点和4.63个百分点。从发展趋势看，我国未来一段时期将面临人口老龄化高原态势和人口长期均衡发展的压力。伴随人均预期寿命的延长和人口老龄化程度的不断加深，我国现行养老金体系的制度赡养率将不断提高，未来面临巨大财务负担，
3、存在可持续性差的风险。2020年，我国正式提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，完善多层次养老保障体系则是积极应对人口老龄化国家战略的重要工作之一。从国际经验看，随着发达国家相继进入老龄化社会，过往以现收现付制或完全积累制为主的单一养老金制度面临巨大挑战，难以应对人口老龄化危机。在此背景下，三支柱养老金体系逐渐成为各国养老金体系改革的共同趋势。三支柱养老金体系主要由第一支柱公共养老金、第二支柱职业养老金和第三支柱个人养老金构成，能够较好实现国家、单位和个人三方养老责任共担，进而形成制度合力，满足群众多元化老年收入保障需求，共同促进养老金体系的可持续发展。（二）第三支柱个人养老金是多支柱养老金
4、体系的重要组成部分改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和经济社会的不断发展，我国已经建立起三支柱养老金制度体系，但仍然存在发展不平衡不充分问题。第一，我国第一支柱基本养老保险“一支独大”且替代率呈现整体下降趋势，保障水平有限。同时，基本养老保险资金可持续问题愈加突出，体现在地区失衡问题、财政依附问题、中长期缺口问题等方面，制度发展面临巨大压力；第二，我国第二支柱职业养老金由企业年金和职业年金两种制度组成，其中，企业年金制度受各种因素制约，基金规模和覆盖范围有限，发展整体较为滞后；第三，近年来，随着数字经济的繁荣发展，互联网平台快速发展壮大，创造了大量就业机会，所涉及的就业领域、就业方式
5、和从业人员的范围也在不断丰富，网约配送员、网约车司机、外卖小哥等新就业形态从业人员数量大幅增加，反映出我国就业形式发生很大变化，灵活就业比重不断提高。灵活就业人员无法参加雇主主导的第二支柱职业养老金，而第三支柱个人养老金则为该群体提供了一条增量改革的路径；第四，我国居民养老资产储备整体不足，截至2021年底，我国第一支柱和第二支柱养老资产储备约为11万亿元，占比不足当年GDP的10%,难以满足人民群众老年幸福生活的需要。2019年，中共中央、国务院印发国家积极应对人口老龄化中长期规划，将“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”作为一项具体工作任务进行部署，强调要稳步增加养老财富储备。当前，持续增进
6、全体人民的福祉水平已成为养老金体系改革和发展的重要任务。发展个人养老金需要加强制度顶层设计（一）完善个人养老金的制度设计第一，建立以财税支持为基础的动力机制。税收优惠政策是推动个人养老金发展的重要引擎，因此需要充分发挥税收优惠政策的杠杆作用，撬动个人进行养老储备的积极性。在制度发展初期，税收优惠政策和参数设计应坚持适度普惠的基本原则，通过适当降低标准、减少限制来扩大第三支柱税收优惠政策的适用对象，使更多群体有意愿参加个人养老金制度，提高全社会的老年收入保障水平并增强风险抵御能力。此外，在未来时机成熟时，也可探索采用财政补贴的方式鼓励低收入群体参加个人养老金制度，以增强第三支柱对低收入群体的吸引
7、力。第二，建立以账户制为核心的制度框架。从国际经验和我国前期试点经验看，建立唯一且专用的账户是第三支柱健康有序发展的重要保障。首先，参加人可以通过唯一账户实现享受税收优惠和投资选择等功能，具有便利性。其次，账户制不受参加人工作地点和单位变化的影响，具有便捷性。再次，账户制可以避免重复征税和税源流失，具有公平性。最后，账户制下个人养老金还可成为有效承接其他积累型养老金资金转移的载体，具有效率性。第三，建立以自主性为特征的发展目标。从“个人养老金”的名称可以看出，第三支柱个人养老金区别于第一、第二支柱的特点在于强调个人主导并体现个人责任。具体来看，个人养老金由个人自愿选择参加，缴费完全由个人承担，
8、在缴费上限内自主选择缴费额度，自主选择管理机构和养老金融产品，在规定条件内自主选择领取方式，并由个人承担投资风险。同时，资金实行完全积累，养老资产始终独立。需要注意的是，意见明确在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，可以参加个人养老金制度。换言之，参加第三支柱个人养老金以参加第一支柱基本养老保险为前提，因此个人养老金的潜在参加人群规模庞大。但整体而言，我国民众的养老金融知识和素养等发展尚不完善。因此，在强调个人养老金制度个人主导权的同时，也需要大力开展养老金融教育，提高个人的养老规划意识、养老金融素养和风险防范意识，增强参加人的养老规划、资产配置、风险管理和权益维
9、护能力。第四，建立以开放性为原则的产品谱系。第三支柱个人养老金的健康发展离不开各类金融机构，因此，需要充分发挥银行、基金、保险等行业的积极性，鼓励行业间和机构间开展广泛而深入的合作与竞争，鼓励各类金融机构积极参与第三支柱建设，允许满足条件的各类养老金融产品进入个人养老金计划，为参加人提供匹配多元化养老需求的各类养老金融产品。意见明确，个人养老金资金账户资金用于购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的满足不同投资者偏好的金融产品。基于此，商业银行应发挥账户管理优势、提供平稳收益产品；公募基金应立足资产主动管理、引导长期投资理念；保险公
10、司应完善保险产品设计、探索多元使用渠道。第五，建立以市场化为导向的运作模式。第三支柱个人养老金涉及多元主体共同治理，必须坚守为国民提供老年收入保障的首要功能，推动有效市场和有为政府更好结合，共同促进个人养老金健康发展。一方面，需要坚持市场化的运作模式，使市场机制在个人养老金发展过程中发挥导向作用，营造良好的养老金融生态。另一方面，需要合理界定政府责任边界，明确政府在完善政策、制定规则、提供税收优惠、监督管理、进行养老金融教育等方面的职责，更好地发挥政府作用。（二）注重多支柱养老金协调发展第一，正确处理不同支柱养老金之间的关系。立足我国国情、借鉴国际经验，笔者认为，我国多支柱养老金体系的发展方向
11、是“夯实基础、发展补充二一方面，要夯实第一支柱基本养老保险的基础性作用，通过改革不断完善，发挥好防止老年贫困和分散长寿风险等作用。另一方面，要大力发展第二、第三支柱养老金，通过第二、第三支柱养老金的健康发展，实现降低第一支柱压力负担和提高国民老年收入水平等目的。第二，加强多支柱养老金体系间的协调发展。基于第二支柱职业养老金和第三支柱个人养老金均为积累型养老金制度的实际情况，未来可以更多探索第二、第三支柱之间的协同发展之路。一方面，尝试打通第二、第三支柱之间资金转移渠道，让更加便捷的第三支柱个人养老金成为积累型养老金的承接主体。另一方面，探索建立第二、第三支柱之间的税收优惠政策协同机制，在制度设
12、计上为统筹第二、第三支柱税收优惠政策预留一定空间。例如，确定第二、第三支柱共用的税前扣除上限，允许没有第二支柱的群体在第三支柱中享受相应的税收优惠力度，或者第二支柱超出免税上限部分可选择进入第三支柱，这样既可保证税收优惠政策对第二、第三支柱的公平性，又可规避部分人群同时参加第二、第三支柱叠加享受税收优惠政策而导致的不公平问题。对我国第三支柱个人养老金制度的展望第一，第三支柱个人养老金作为积累型养老金制度，其发展并不是一蹴而就的，而是一个缓慢积累、逐渐壮大、长期发展的过程，其作用的发挥也需要一段较长的时间才能显现出来。一方面，由于积累需要时间，发展积累型养老金重点在中青年时期。因此，面对加速的人
13、口老龄化，加快建设和发展个人养老金刻不容缓。另一方面，个人养老金制度和细则出台后，还需根据宏观经济发展状况、财税体制改革情况和资本市场发展情况等因素的变化,逐步完善和不断优化。第二，相关数据显示，2020年我国居民金融总资产已达160万亿元，其中90多万亿元为银行存款，而且绝大多数低于一年期限。中国养老财富储备调查报告（2021）显示，2020年中国居民财富总额突破78万亿元，仅次于美国；但中国居民财富的60%为房产,占比仅40%的金融资产中还以现金、短期储蓄和理财等居多，在老龄化背景下养老财富储备面临较大挑战。第三支柱个人养老金是“长钱”，是一个将“储蓄养老”转化为“投资养老”的发展过程，但同时，如果长期投资回报不足也会导致个人养老金难以应对长寿风险。因此需要注意的是，个人养老金若要与资本市场形成良性互动需要很多条件。并非有了积累型养老金就有良性发展的资本市场，但发展不规范的资本市场往往会伤害积累型养老金。第三，对于行业而言，应当紧紧抓住第三支柱个人养老金发展的重要机遇期，积极践行金融机构的社会责任，为国家多支柱养老金体系建设贡献力量。一方面，需要丰富养老金融产品，坚持安全性、收益性和长期性原则，创设丰富的养老金融产品，满足参加人多元化的养老需求。另一方面，需要创新养老金融服务，大力开展养老金融教育，在业务流程和技术升级等方面探索创新，为参加人提供长期、优质、高效、便捷的服务。
