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1、SARS危机与治道变革上探讨与探讨枳分都是垃圾做旦发生发大水范德萨发撒旦SARS危机与治道变革上改革开放20多年来，中国政府的治理之道发生了很大的改变，政府职能得到了快速的转变，起先渐渐适应市场经济的须要；政府行为R益法制化，起先依靠法律规则来施政；政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策渐渐公开化、民主化，人事任命的个人长官意志渐渐淡化;政府运作渐渐透亮化，隐私行政渐渐转变为透亮行政，公民的知情权渐渐得到了认可、重视和敬重;政府与公民的权利意识渐渐凸现，新同媒体渐渐发挥独立报道的作用，而不再仅仅是宣扬工具。在这一治道变革背景条件
2、卜.，自2002年秋冬之交起先起先，中国高层政治权力首次实现制度化交替，2003年春新一届政府正式执政，恰逢中国加入世贸一年之后的发展效应逐步放大，整个中国经济进入一个新的高速发展时期，中国社会到处充溢了活力，虽然有各种各样的问题，但新一届政府踌躇满志，先制定各项工作的制度支配，然后起先针对性地逐项绽开详细的工作。但不曾想，就在这一过程中，突如其来的灾变出现了，在已经享受了20多年持续增长、刚刚起先过上比较富有风光生活的在中国大地上起先出现一种全新的传染病：非典型肺炎(SARS)。该病具有极强的传染性，而且致死率在3犷15%之间，50岁以上的死亡率达到50此病最早在2002年11月在广东发生，
3、然后在广东全省扩散，并快速传播到香港、台湾、越南、新加坡、加拿大和美国等地，在内地则也很快传播。北京2003年3月1日出现第一个病例，3月27日北京被世界卫生组织确定为疫区，4月7口北京市内部动员，4月11口北京正式总动员，4月12日国务院各个部委发出联合通知，要求做好防治SARS工作，4月20口卫生部长和北京市市长因工作不力以及瞒报疫情而撤职，而与此同时北京的疫情已经达到特别严峻的地步，成为全世界受灾最严峻的地区。4月23日，全国各地除了个别省份，都报告发觉病例。局部性的传染病最终成为全国性的传染病。但自此起先，抗击SARS的行动也从局部的行动，转变为高度动员的全国性的爱国卫生运动：医院全面
4、实施严格的感染限制措施，一旦发觉敏感的SARS病例或者疑似病例，马上隔离、诊断并治疗，并对亲密接触者实行严格的隔离措施，对流淌人口过程实施严密监控，全体公民防疫警惕性快速提高，多打电话不见面，人员流淌快速削减，高危人群如中小学停课，高校实行严密的封闭式管理，高危场所如消遣、餐饮和体育场馆几乎无人问津，正式关闭。整个中国处于相互隔离状态，到六月上旬，局面得到基本限制，全国首次出现零发病口，估计到六月下旬病人大批出院，若不出意外，七月底就可以完全第原正常了。SARS危机立刻要过去了，人们在心定之后都不禁反思：SARS为什么会爆发呢?在初始阶段为什么会失控，后来乂得到了限制呢?SARS危机暴露了什么
5、问题？为了更有效地限制SARS类的公共问题危机，中国政府应当进行什么改变?SARS危机对中国政府已经促成了什么样的改变？本文认为，SARS危机的爆发和初始阶段的失控，有各种各样的缘由，但与中国政府公共政策没有刚好到位、中国政府恰恰处于治道变革的关键时刻有亲密的关系；SARS危机暴露了中国政府治道变革多方面的问题，同时也指明向中国政府治道变革进一步发展的方向，当然在有效防控SARS的过程中事实上也已经使得中国政府的治道在许多方面取得了突破性的进展。一、有效公共政策缺位导致SARS危机未能刚好限制从公共政策的角度来看，SARS的爆发与广泛传播，有许多方面的缘Itb但与SARS危机作为政策问题没有刚
6、好定位亲密相关：SARS是一种未知的疾病，卫生部门和医疗系统须要驾驭足够的信息后才能了解新传染病的特征，确定新传染病的爆发模式，这须要确定的时间。这是技术缘由。SARS病例出现之后，卫生医疗体系为高度集权但四分五裂的行政官僚系统所分割，传染病疫情信息收集、发布和通告系统运作不畅，使得决策缺乏精确的疫情信息；各个医学探讨单位相互之间因各自为政和部门利益作怪而相互封锁科研信息，垄断珍贵的病毒样本资源，致使SARS作为一种新的传染病，在国内没有得到刚好相识。始终等到了传染病传播到国外，国外的医疗机构进行了探讨之后才知道是一种新的传染病，由变异的冠状病毒引起。这是医疗体制行政化各自为政的缘由。改革开放
7、20多年里，中国医疗卫生系统实施市场化改革,传染病防疫等公共卫生体系发展不健全，公共财政投入不足，不及国际平均水平，甚至低于许多发展中国家，以防疫养防疫，在传染病治疗方面，只有肺结核在90年头初起先实施免费医疗.，所需费用由地方财政支付。公共医疗体制等方面的社会发展跟不上经济发展水平，使得政府和社会难以刚好驾驭传染病发生、传播的状况，而一且发觉疫情,不仅很难在一起先就把专业化的卫生系统作为政策执行的有效工具，并且因缺乏免费治疗传染病的机制，一旦个人因费用缘由没有刚好诊治，很简洁扩散。这是公共财政投入缺位的缘由。SARS危机真正进入中国的公共政策议程，其渠道不是国内H下而上的信息传播渠道，而是先
8、出口然后通过国际反应到达高层。在2003年春节期间，传染病从广东传播到香港、台湾、新加坡，尤其是加拿大和美国等地之后，广东神奇的传染病最终引起了国际社会的广泛留意。3月底世界卫生组织介入，4月初国际劳工组织官员在Fl香港到北京的机上发病，到北京很快病逝。尽管北京市长和卫生部长信誓旦旦宣布，北京只有少数输入型病例，已经得到有效限制，到北京旅游、购物和进行商务活动，是平安的，但这些话并没有人信任，大家都认为是在撤流。于是，各国政府和外国公司纷纷取消北京会议和旅游，并且要求本国公民和留学生回国，非必要的使馆人员也被遣送回国等等,这一切使得SARS危机演化成了变相的国际制裁。这是高度集权体制对须要层层
9、上报过滤的国内政策信息不敏感但对能够干脆到达高层的国际信息敏感的缘由。在国际变相制裁的压力之下，与此同时政府也了解到，广东的疫情正在二次爆发，北京的疫情事实上也不容乐观，中国各级政府也最终相识到了SARS危机的严峻性，起先把抗击SARS当作重中之重。这一转变过程花费了大约半个月的时间，到4月20口之后,才一改过去内外有别、外松内紧的做法，起先每天一次，向全世界照实报告全国各地的疫情，卫生部还向全国各地派出督查组，一旦发觉瞒报，马上处理。4月23口，防治SARS型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国SARS型肺炎的防治工作。国务院副总理吴仪任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥，国务院财政部
10、还建立了非典型型肺炎(SARS)防治基金。到此为止，政府职能实现转变，从经济工作转移到供应公共服务，解决公共问题，管理公共事务上来。SARS危机作为政策问题得到了明确定位（虽然是有些过分的），而此前没有把这个问题当作核心工作，接着举办广交会、上海的车展会，不仅经济效果不好，而且还为SARS的进一步犷散创建了条件：全国各地不得不投入大量的人力、物力来排查参加广交会和上海车展会的人是否得了SARS,一旦发觉疫情，马上实行严密的隔离措施，就是其后遗症。花费了20多天的时间才调整工作重点和工作方法，这可以看出，表面上反应快、动作协调的高度集权的行政体制，事实上不仅反应慢，而且动作难以协调。缓慢的行政反
11、应，往往失去了限制疫情的最佳时机，这珍贵的20多天，恰恰是北京和各地疫情快速恶化的时期。亡羊补牢，尤未晚矣，即使错过了最佳时机，只要能够明确界定问题的性质及其严峻性，在各种政策问题上的优先次序，也可以为限制问题、解决问题打下良好的基础。但祸不单行，有效公共政策的缺位不仅仅表现在政策问题确定上，还表现在有效政策手段的缺位上：从公共政策方案的选择角度来看，面对一个公共问题，政府可以选择的手段有许多。一般来说，一类是间接的政策手段，如要求、诱导和请求公民、社会组织、国家单位和机关等，如通过各种途径，告知公民勤洗手、保持良好的工作习惯，做好消毒工作，保持居室透风，不去或者少去公共场所，取消长途旅行支配
12、，一旦发觉SARS症状，去医院就诊，并刚好实行措施，保持心理的稳定等。还有就是干脆供应信息，给社会各界和公民，供应各方面的信息，尤其是有关疫情的信息。在这一方面，政府在许多方面做了很好的工作，但在疫情信息的供应方面有很大的缺陷。在早期阶段，政府胆怯社会会恐慌，没有刚好发出有关疫情的真实信息，也没有让新闻媒体刚好报道有关信息，更没有允许形成一个自由的公共探讨空间，多中心收集、加工、发布、探讨、分析、沟通各种各样的信息，从而让整个社会各个方面能够明确地了解疫情的性质和严峻程度，并依据自己的状况刚好实行措施。作为一个可能导致国际影响的传染病，也没有刚好向国际组织传播疫情信息，反而反第强调，全国各地疫
13、情得到了有效限制，旅行和商务活动都是平安的，北京市世界上最平安的地区，广交会没有任何问题，期间没有任何人感染，最终导致雁个社会和各级政府对突如其来的灾难缺乏打算，最终也使得好不简洁建立起来的良好的国际形象受到严峻的损害。4月20口以后，中国政府改过自新，确定全部的医院，包括军队医院都对SARS病例进行报告，政府统计SARS病例完全公开和透亮的。这是正确的，不过这些信息是通过高度集权的自下而上的行政体制层层收集的，虽然通过严格的行政惩罚机制，短时间收集了疫情信息，但这样的信息太简洁，只能说满意了国际组织了解宏观疫情信息的须要，但对疫区的老百姓来说，了解宏观真实疫情是特别重要的，但更重要的是要了解
14、能够指导个人行为的疫情信息，比如在疫区什么地方有什么疫情，严峻等级出多少，何时确定为隔离区，疫情何时降级或者解除，每一个人须要实行什么样的措施，有疫情的社区须要或者可以供应什么样的服务等等。当宏观信息与微观信息相配套的时候，人们才会真正建立一种平安感，当面临宏观信息的冲击时，避开集体的恐慌，建立充分的信念，应对SARS.但是，高度集权的信息运作机制无法刚好做到这一点。4月20日以后，政府每日通报宏观疫情，表明北京宏观疫情明显恶化，第一天从过去的37例一下子增加到339例，以后每天增加的100多人的确诊病人，加上双倍增加的疑似病人和更多的隔离视察对象，给北京市民和外来人口造成了原子弹似的冲击，民
15、工自发停工集体外逃，高校生自发停课集体返乡。对宏观疫情来说，这是又一次全国性大面积扩散疫情的机会，也可以说是乂一次限制失败。更有甚者，北京很快出现了抢购风，许多大商场的货架一天之间抢空了大半，蔬菜价格猛涨，出租车越来越少，连黑车也削减了许多，要打出租车越来越困难。这一切，与政府在供应宏观信息的同时没有供应详细的微观疫情信息是亲密相关的。供应精确的宏观信息，的确有助于重新树立政府的公信力，但假如不供应配套的微观信息，或者供应微观信息不足，在从来没有干脆面对真实宏观信息的中国公民来说，发生恐慌、抢购、大逃亡，是必定的事情。从干脆的政策手段来看，政府也有许多可以实行的手段，其中最重要的就是依法启动法
16、律程序，收集疫情信息，通报疫情，并依法对疫区进行限制，依法对人力、物力等资源进行干脆管制和征用。就此次SARS危机来说，中国早在1989年就制定了传染病防治法，按道理说各级政府可以干脆实行法律手段，干脆限制和解决此次疫情。惋惜的是，此次传染病是新病种，而与此相关的许多法律规定，乂不利于新病种的限制。详细表现在传染病限制权力配置不当，法律规定不清晰，政府运作还是习惯于运用行政手段等等。在2003年3月底之前，SARS虽然已经在确定程度上变成了全国性的问题，但其调查、限制和治疗等，还基本上是地方性的问题。在这时，假如地方拥有充分的权力，应当可以在地方层次干脆限制住，惋惜的是，中国是高度集权的行政国家，地方在界定公共问题，选择政策方案，确定和执行政策方案，其权力都有很大的限制。在传染病防治方面，只有国务院和卫生部可以增加新的传染病种，而国务
