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1、2022年政府融资方法与工具研究报告第一章理论和概况政府融资是我国经济金融领域的重要活动是满足各级 政府经济发展的基本支撑，也是贯彻落实中央和地方规划布 局，实现区域经济发展的主要抓手，更是体现地方政府掌控 资源能力，获得可持续发展动力，实现本地区经济社会发展 的强力手段。1.1 欧美模式融资模式指社会资金由盈余部门资金供给者，将斥资部 门资金需求者转移的形式手段映客渠道。也可以说是储蓄向 投资转化的形式，手段途径和渠道。区域融资模式使地方政 府或企业作为资金需求方，从资金供给方获得资金的形式手 段，途径和渠道。（1）市政债券制以美国为主要代表。地方政府直接发行以政府信用和收 受为保障还本付息
2、的一般债务债权和以基础设施建设有偿 收入作为还款来源的收益债务债券。市政债券以地方财政或 者项目现金流为支撑点。通过保险公司和金融担保参与，实 现债务信用等级增级。利息收入免税，确保同信用等级债券, 低利率，成本融资。这种模式满足了地方政府公共产品配置 职能，解决了大规模公共投资，在几代人间公平负担问题。缺点是发行规模缺少约束，往往引起地方政府投资冲动, 导致地方财政负担过重。资金成本低，时间较快容易造成公 共资源投资浪费。公共服务项目全部由财政单方面付的，缺 少竞争和外部压力不利于提高公共服务质量和效率容易造 成资源浪费和效益不高。(2)公私合伙制以英国为代表，鼓励私人资本参与或主导公共投资
3、计划。 提倡私人融资优先权，PFIo逐步形成公私合营的投融资模式。 融资渠道宽，管理水平高，这种模式的核心是私人融资优先 权，通过政府参与延伸了私人投资领域，为公共投资项目提 供保障，实现风险共担，保证了公共产品及服务的质量。缺点是部分项目低消或不可行，有些项目责权利不明确, 部分项目集成度过高。部分项目投资年限过长。技术或服务 标准更新过快。费用与项目本身的投资价值不成比例。(3)国库公司债券制以澳大利亚为代表。实行以州政府发债为主的融资模 式。，国库公司债券融资占主导地位，而非由州政府直接发行 债券筹资。由州政府担保的国库公司发行公司债券，在资本 市场筹集资金，实行公司制运营方式。由各州国
4、库厅控股。 董事会成员，经国库厅厅长批准聘任。市场化程度高，透明 度高，制度完善。（4）财政投融资制以日本为代表。是通过国家信用方式筹集资金，由财政 统一掌管。通过公共事业机构。和政府有关金融机构。这两 类投融资机构。投入到国民经济规划和产业政策目标。1.2 中国政府融资模式主要以政府成立的城投公司或者控股公司进行银行信 贷，我国政府推动产业基金的模式，实现融资创新的积极探 索。重庆实施了土地财政加政府投资公司加政策性银行打捆 贷款的组合模式，由渝富公司与八大投资集团合成地方投融 资体系，政府注入资本，成立投资公司，投资公司，通过储 备土地以土地增值预期向银行融资，通过对储地的整治，偿 还银行
5、贷款，保持自身投融资能力，这种运作以土地为纽带, 时间换空间实现项目融资。我国地方融资平台的融资路径包括但不限于：国家预算 内资金。或财政拨款国有土地使用权出让金等。.利用外资：包括外国政府贷款，海外银行贷款, 海外产业基金。.自筹资金：包括发债信托方式，募集社会资金, 国外产业基金,Bot融资等。如上海政府成立城投公司， 实现承建财权与事权的集中管理。把产业化市场化运作 模式引入城市建设融资多样化发展城市债券，如浦东建 设债券，煤气，建设债券等。.国内贷款：包括银行贷款，委托贷款等。.社会资金：包括企业赞助，个人捐助，企业投资,利益分享等。.城市经营：大连创新城市经营模式，运用市场手 段对城
6、市自然生成成本土地。力作用资本市政工程设施 等。及延伸成本如广告权冠名权。进行整合重组和资本 运营产生收益，将收益投入新的城市建设项目，形成社 会经济的良性发展。.组合融资模式：通过财政加企业加社会组合融资 模式。实现特定项目筹资，如北京市政府实施政府引导 社会参与市场运作模式，将城市基础设施的经营项目全 部向社会开放，对经营收入但是不足收回成本的项目， 政府引导资金或采取特殊的补偿政策，采用PPP模式等, 吸引社会参与者合作建设，对行业资源整合，建立地方 政府融资平台。我国政府融资经历了由计划经济到市场经济的逐步变 革。融资模式由财政拨款拨改贷。逐步演变为银行贷款，资 本市场等多种组合的融资
7、模式。我国金融市场不断完善融资渠道和运营机制，不断创新政府 融资，由过去的财财政拨款逐步过渡到财政资金和银行贷款 为主，在拓展为财政拨款银行，贷款政府基金和其他社会融 资等多渠道，多形式的融资机制。国家鼓励和扶持金融创新，政府债务由政府全部承担。我国 要求各级政府严格控制本级政府的债务风险。随着国家对地 方政府债务和融资模式的规范化。各种监督约束制度将持续 出台和落实到位，地方政府的融资监管将更加严格规范。基于以上分析，我国融资平台当前的主要融资路径有： 在妥善处理融资平台公司政府存量债务的基础 上，关闭空客类公司，推动实体类公司转型为自我约束 自我发展的市场主体。 由企业承担公益性项目或业务
8、，政府通过完善价 格调节机制，注入资本金，安排政策补贴，财政补贴， 政府购买服务等方式予以支持，严禁安排财政资金为融 资平台公司，市场化融资买单。 由融资平台公司转型的企业，按照市场化原则融 资和偿债消除政府隐性担保，实现风险担保内部化。其 举债不纳入政府债务。政府在出资范围内履行出资人职 责，依法承接政府采购合同政府和社会资本合作协议的 约定的职责责任，不得为企业举债承担偿还责任或提供 担保。充分发挥市场的约束作用，完善市场化退出和重组机制, 通过司法程序对违约的融资平台，公司，市场化债务进行处 置风险传导。是深化和探索融资平台的供给侧结构性改革与 职能转变，积极推动政府融资平台在过剩产能的
9、企业或行业 重组，涉农文旅，医疗养老，环境治理等项目或领域以及新 动能培育科技研发和管理创新等重点项目，骨干企业的产业 合作和项目投融资等方面的引领作用。第二章产品和服务分类政府融资模式很多，主要有如下产品和工具.财政资金，专项资金指上级政府拨付本行政区 域和本级政府安排的，用于社会管理，公共事业发展, 社会保障经济建设，以及政策补贴等方面具有指定用途 的资金，这种资金都会要求进行单独结算，专款专用， 不能挪作他用。外国政府贷款，贷款国家将国家预算资金直接 借贷或赠与借款过多数为双边援助贷款或者多边援助 贷款。主要用于基础设施建设，环境保护等公共财政领 域。.国际金融机构贷款，国际金融机构作为
10、贷款人, 向借款人政府机构以协议方式提供的有非商业性质的 优惠贷款。.政策性贷款，由政策性银行发放的，用于支持特 定产业或重点项目的专项资金，政策性银行资金主要是 来源于像各专业银行和其他金融机构发行的指令性金 融债券，其特殊性主要体现在利率和期限的优惠方面。委托贷款，委托人提供资金，由金融企业根据委 托人确定的贷款对象，金额，用途，期限，利率等代理 发放监督使用并协助收回的贷款，有风险由委托人承担。 商业银行贷款，商业银行作为贷款人，按照一定 的贷款原则和政策，以还本付息为条件，将一定数量的 货币资金提供给借款人使用的一种借款行为贷款是商 业银行最大的资产业务。 银团贷款，有一家或几家银行牵
11、头若干家银行 共同参加。组建责任权利共同体，签署共同贷款协议， 为一个项目或公司提供融资服务的银行放款业务，国内 银团贷款主要是多家.国以内银行。或金融机构采用同 一贷款协议向一家企业或项目提供一笔融资额度的贷 款模式。.联合贷款，由两家或数家银行对某一项目或企 业提供贷款。 PPP融资，也称公共私营合作制模式，使地方政 府盈利性企业与非盈利性组织，就某个项目形成相互合 作关系的一种财政投融资模式。 BoT融资，政府将基础设施项目的特许权授权给 承包商。由承包商在特许期内负责项目的设计投资建设 运营，并收回成本，偿还债务，赚取利润，特许期结束 后将所有权移交给地方政府。BOt融资开发模式之下的
12、 整个项目期间，一般分为立项招标，投标，谈判履约5个阶段。.PFl融资，是私人主动融资模式，政府主动向私 营单位长期购买高质量公共服务，私营单位每年从政府 得到一定的费用作为回报投资回报的一种融资模式，这 种模式一般由政府发起私人和私营机构的项目，公司负 责特定项目筹资设计，开发建设等。.TOT融资，移交经营移交是BOt融资的创新模式, 指政府或企业将建设好的项目的一定时期的产权和经 营权有偿转让给投资人，尤其运营管理投资人，在有限 的期限内通过经营回收回。投资并获得合理的回报，在 期满后再交给政府或者原有单位的一种融资模式。 BOST融资，企业规划并开发建设那些由地方政 府授权许可的特殊项目
13、，财政给予一定的补贴，到期移 交给他方政府的融资项目。.国有产权交易，借国有转让主体，在履行相关决 策和批准程序后，通过产权交易机构发布产权转让信息 公开挂牌竞价转让企业国有产权的活动。企业国有产权。 指国家对企业以各种形式投入的形成的，受权益国有及 国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依 法认定为国家所有的其他权益。.ABS融资，以资产支持的证券化形式，以目标项 目拥有的资产为基础，以目标项目的未来收益预期收益 为保证通过，在国际证券市场发行高档债券筹集资金的 融资模式，该融资模式能够克服借用国外贷款和吸收国 外直接投资等传统引进外资方式带来的外在压力与产 业安全问题，有利于信用增
14、级措施。当在资本市场大规 模投资增加时，成本可以降低。AbS融资对已建成和在 建的收费基础设施项目均适用在这个过程中，政府拥有 项目的所有权。.金融租赁，现代租赁的一种基本形式，该融资模 式在我国金融市场份额较小，但增长幅度较快，近年来， 金融租赁行业取得很大发展，促进了经济增长结构调整, 丰富了金融市场服务品种，提高了项目融资能力，金融 租赁一般由银行作为大股东发起设立，并由银行监督部 门审批和监管。融资租赁由国家商务部负责审批，监管 和指导各类融资租赁公司开展的主营业务，有规模相对 小，资金实力较弱，灵活操作等基本特点。地方政府债券，是地方政府实现大额融资，促进 公共基础设施建设的重要渠道
15、，受到财政与金融监管政 策。的严格限制和监控，地方政府债券一般用于交通通 信作者教育医院和污水处理系统等地方性公共基础设 施建设。我国地方政府债券按照资金的用途和偿还资金 来源，分为一般性责任债券和专项债券即收益债券。.可转换债券，公司发行的含有转换特征的债券， 在招募说明中发行人承诺根据转换价格，在一定时间内 可将债券转换为公司普通股，转换特征为公司所发行债 券的一项义务。.信托计划，主要通过信托中介机构实现融资，实 行资金集中管理的金融活动。.产业基金，一种对未上市企业进行股权投资和 提供经营管理服务的利益共享，风险共担的集合投资制 度。即通过向多数投资者发行基金份额，设立基金公司。 由基
16、金公司自认基金管理人或另行委托基金管理人管 理基金资产。托基金托管人托管基金资产。从事创业投 资，企业重组投资和基础设施投资等实业投资。.利润留存，利润留存来源于企业生产经营活动 实现的净利润，是地方政府和企业获得低成本资金，实 现重大项目开发和开展经营管理活动的重要的资金来 源之一。利润留存融资能力大小与宏观环境，国家政策, 企业盈利，公司章程，股东偏好等密切相关。企业生产 经营所得的留存在企业，尚未以股利形式分配给股东的 利润。利润留存指公司税后盈利减去应发现金股利的差 额。.城市经营融资，城市经营是运用市场机制和经 营谋略，优化配置市场资源，创新城市发展建设运营和 管理的观念与行为方式，包括对城市自然资本，人力资 本延伸资本及无形资本进行。重组和市场运营，提升城 市自身价值和竞争力，满足人民群众对美好生活需求与 城市基础设施建设不平衡
