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1、【讲义端】城市社E居家养老服务的南京案例研究摘要南京市建都区“居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充，智慧养老为平台”的社区居家养老服务 体系取得了一定成效。但在资源供给、服务水平、市场培育、医养融合等方面依然存在诸多不足。雷要全面提高精准养 老能力、保障市场有序发展、推进医养深度融合、拓宽为老服务资源、加强人才队伍建设。关键词社区居家养老;医养结合;智慧养老一、引言中国传统式养老的根基在于家庭，主要由子女承担对老年父母生活照料的责任。但在工业化、城市化进程中出现 的跨地域职业流动加速、生活方式改变、家庭规模的小型化和家庭类型的核心化1等因素，不同程度地破坏着传统家庭 养老模式的基础，
2、家庭养老的危机日渐显现。尤其是老龄化社会的到来，使得我国养老服务业面临严峻挑战。据统计， 目前我国60岁以上人口已达2.5亿。如何增加养老服务供给的数量和质量，满足老年人多样化的养老服务需求，已经 成为全社会迫切需要解决的重要问题。部分老年人及子女开始寻求社会帮助，机构养老和社区居家养老日益进入大众视 野。机构养老指的是为老年人提供专业化服务的养老机构，如老年公寓、敬老院等。由于社会养老机构数量不足、质量 参差不齐，再加上机构养老会给老年人带来一定的疏离感和恐惧感，大多数老年人不愿在养老院度过晚年，他们的现实 需求与客观服务之间仍处于供求不平衡的状态。2社区居家养老指的是以居家为基础、以社区为
3、依托、以上门服务和社 区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务的社会化养老模式。3具体来说，在这种养老模式中，家庭是养老的载 体，子女为老年人提供精神慰藉以及日常照顾，让老年人感受亲情温暖的同时，社区也为老年人提供医疗保健服务、文 化娱乐服务以及权益保障服务等。社区居家养老弥补了家庭养老资源匮乏的不足，在整合社区资源、提供有效服务以及 社区茎设方面发挥着重要作用4。家庭与社区协同养老的理想状态使得社区居家养老成为满足老年人日益增长的养老 服务需求的重要模式，逐渐受到社会大众的广泛欢迎。尽管社区居家养老模式具有独特优势，但现阶段我国城市社区居家养老依然面临着诸多问题。在城市社区居家养 老的发展
4、过程中，社区居家养老服务管理体制相对落后，许多资源和社会事务多由政府职能部门掌控，缺乏专业化的组 织机构运营管理6,社会力量叁与明显不足,制约着城市社区居家养老服务的发展。再加上既有的供求信息不对称，股 务工作人员职业化程度低，专业化服务水平有限、社会化养老资金来源单一等团，老年人难以享受到高质量的专业性养 老服务。如果老年人的养老服务需求不能得到合理、有效满足，那么不但会造成家庭纠纷、亲情疏离，还会产生社会矛 盾与冲突。因此，不少学者认为要在完善制度设计，整合、优化社区服务资源8的基础上，建立社区居家养老项目整体 财政预算制度，拓宽养老资金筹集渠道，吸收社会资本9,不断健全社区专职殿务人员的
5、岗前培训、上岗准入和定期在 职培训制度，确保他们掌握必备的专业知识、岗位技能，全方位提高服务质量10,为老年人打造舒适健康的养老生活， 让老年人实实在在地享受到经济社会发展的成果。目前，南京市要邺区60周岁以上老人约5.9万人，约占全区常住人口的19%,全区老年人口每年以5.5%左右的 速度递增，预计到2020年，全区60周岁以上老年人口将达到8.6万人。当前及今后一个时期，全区老年人口增速快、 寿龄长等特点更加明显，空巢化、失能化老人数量在不断增加，满足全方位、高品质的社会养老服务需求更加迫切。为 满足日益增长的养老服务需求，对标现代化国际性城市中心建设要求，课题组认为龙邺区应当按照党的十九
6、大报告提出 的“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”要求， 进一步完善“居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充，智慧养老为平台的医、养、康、教四位一体的社会 化养老服务体系，全方位提升养老服务的供给能力和水平。本课题基于老年人生活质量视角，认为构建升级建邺的养老 ,服务模式，将更具灵魂、更受百姓欢迎、更加精准服务、更加持续良性发展，也将整合更多的资源和力量，配置上智慧 系统，将形成真正的政府主导、多元化协同、社会广泛参与、企业积极行动、大数据长期驱动的建邺新养老生态园。特 别是通过先进的技术和创新的运营模式，让老人在家里也能
7、享受到类似于现代化养老机构的品质服务，从老人的居家安 全、居家生活便利、居家健康等方面都能得到保障和服务，从而获得晚年美好生活，这是滨邺区养老服务高质量发展的 本质，也应是发展追求。二、龙邺区社区居家养老服务工作的现状分析截至2018年8月底，建邺区已建成养老机构9家，养老床位2595张，养老护理员持证上岗率98%,护理型床 位占65%以上，社区养老综合体（社区居家养老服务中心/服务站）50家，全区“养医康教”融合餐老服务体系绩效考核 位居全市第一全省前列。总体来看,建邺区养老服务事业呈现健康快速发展势头。1 .以政府主导为中心，齐力推进养老服务工作。坚持将养老服务纳入本区经济社会发展总体规划
8、和年度工作计划， 纳入政府目标管理和绩效考核。出台了建邺区政府关于完善养老服务体系暨加快发展养老服务业的实施意见、鹿 邺区养老服务十三五规划等文件政策，建立了政府主导、多方参与的层级服务管理体系，并定期对政策措施落实情况 进行督促检查。在加大对养老服务标准化设施投入的同时，并积极鼓励社会资金、慈善捐赠支持社区居家养老服务体系 建设，形成多元化的投入保障机制。2 .以资源整合为依托，全力促进社会广泛参与。2013年以来，区财政每年拿出580万用于社区居家养老康务项 目，培育了九如城、东方颐年、悦华、迅捷、福惠等一大批社会养老组织。探索将居家养老服务项目分解为小型公益包， 充分运用企业竞标、社会捐
9、助、网络众筹等手段，调动全社会的积极性。鼓励支持社区居民自助，建立“养老爱心时间银 行”和义工股务等互助制度，吸引更多的社区居民了解和加入社区居家养老志愿服务。3 .以医养融合为重点，着力保障养老基本需求。围绕老年人的医疗和养老两大基本需求，积极引导社区卫生服务 机构与养老机构的合作，目前，全区8家社区卫生服务中心分别与9家养老机构签订了医养融合合作协议，基本形成 了厦盖全区养老机构的医疗服务体系。同时，积极增加医疗卫生服务资源，鼓励和引导社会资本投资举办康复医院和护 理院，为养老机构老人和居家养老的老人提供康复、护理等医疗保健服务，满足社区居民在养老上多层次、多元化的医 疗服务需求。4 .以
10、品质提升为关键，致力探索服务标准引领。所有居家养老服务站点统一规划设计，形成鲜明的品牌形象。研 究制订服务站要设、服务内容、服务流程、第三方评估和管理制度等标准，宜立养老社居家养老服务标准体系，便于居 家养老站点的复制建设和推广。尝试引入商业连锁理念,每个街道的居家养老服务实行“1+N”模式，即通过政府购买股 务方式，主要交由1家组织负责社区居家养老服务站的运营管理，另外N个社会组织，根据实际需求承接助洁、助餐、 助浴、助医等专业服务。5 .以智慧平台为抓手，努力创新提升服务效率。实施智慧养老工程，打造“智慧养老服务+互联网1系统平台和“一 网两中心三库四系统（建邦养老杨杖网，监控调度中心、数
11、据监管中心，老人基本信息库、社会服务资源库、养老护理 人才库.智能服务系统、日常管理系统、监测评估系统、民政监管系统），逐步将居家、社区、机构养老服务整合在老 人活动、物品配送、家政服务、医疗护理等信息化平台中，促进供需信息对接和共享，创新“共享养老、抢单服务新模 式。三、建邺区社区居家养老服务需要解决的问题南京市作为全国养老服务业粽合改革试点城市,先后制定了南京市社区居家养老服务实施办法（宁政规字（2013） 20号）南京市养老服务设施规划建设管理办法（试行）（宁政办发（2017） 125号等文件，对社区居家养老的 主管部门、服务机构、服务内容、经费保障、监督管理，以及社区居家养老服务中心爱
12、设等都作了明确规定。一方面， 社区居家养老作为一项治理养老难题的社会福利政策，在我区的实践中取得了一系列积极的成果和可供借鉴的经脸。另 L方面，陵看实践的深入，一些深层次问题也开始显露出来，通过调研，我们发现以下几个问题影响着我区社区居家养 老服务工作的深入推进。一是供需资源有待进一步均衡。第一，就我区而言，南北差距较大，北部老人基数占全区老人总数的2/3, 80%的 老人平均退休金在3000元以下，但是硬件设施不足，养老需求大，购买能力偏低。南部状况恰恰与此相反。虽然各社 区都已建立了社区居家养老服务中心或服务站，但一些老旧小区的社区用房严重不足，社区养老综合体功能很难有效发 挥，而通常这些
13、社区老年人口占比更高，对社区养老综合体需求更迫切。第二，对于服务的使用者老人，从最基本的人 群分布，到不同群体的需求，再到不同个体的健康程度、经济条件等等，还缺少详实的调研和分析数据，精准养老”还 没完全做到有的放矢。第三，社会力量参与养老服务业往往偏好于高端养老服务业和低端养老服务业，而适龄老人占比 巨大的中端需求无法得到满足。二是服务水平有待进一步提升。调研发现，与硬件设施不相称的是，软件服务巳经成为建邺区基层养老事业发展 的突出短板，这表现为养老服务队伍整体素质偏低、科学养老观念并未深入人心等。目前，在养老组织中从业的服务人 员文化水平较低且年翻偏大，大多不具备专业资质，极缺有专业服务能
14、力的人员，如：医生、康复师、心理咨询师、营 养师。管理队伍中同样缺少专门的行政管理人员，如：消防安全知识、食品安全及风险评估等专业工作人员。护理技能 和服务水平较低，并且与服务对象比例失衡，在养老组织中从业的服务人员，平均每月工资收入偏低，社会地位也不高， 许多年轻人不愿意从事养老服务职业，服务队伍流动性大、新鲜力量不足。与此相对应的是，因为服务的专业性不足导 致市场需求不够旺盛、市场认同度不够高。三是养老市场有待进一步培育。全区引进社会服务组织11家，社区居家养老服务站实现了全覆盖。但是，养老产 业发展层次依然较低、养老服务市场发育并不成熟，相应市场主体的供给能力有待进一步提升。巳经引进的泰
15、乐城、九 如城等专业化市场养老机构仍然处于探索尝试阶段，在养老服务中占比较小，并且发展中困难重重。究其原因，主要由 于社会资本兴盛养老机构在硬件建设或租赁费用比较高，养老服务又是劳动密集翌行业，且存在利润低、成本高、投资 回收期长、法律纠纷多等问题，社会资本参与养老服务正处在探索阶段，表现为前景不明、路径不多、动力不足。全国 知名的智慧健康养老服务商，在龙邺区落地的还比较少。四是医养融合有待进一步深化。虽然，全区8家社区卫生服务中心按照服务区域，分别与9家养老机构签订了“医 餐融合合作协议，基本形成了覆盖全区养老机构的医疗服务体系。但从目前来看，全区医养融合工作还不够深入、不够 有效和均衡。全
16、区养老机构现有9家，其中有医疗资质的只有4家，例如，进入养老机构、社区和居民家庭的医疗卫生 资源不足，进入医保定点范围的医疗型、康复型养老机构偏少，医养结合进社区、进家庭还做得不够。精别是养老服务 机构和医疗机构衔接不够紧密，医院不适合养老、养老院不方便就医的问题比较突出。泰乐城等社会养老机构在这方面 有不少创新举措，但各种成本推商服务价格，具有相应支付能力的服务时象有限。目前的政府补贴标准偏低，只能是雪 中送炭,养老服务组织的服务内容只是在低端徘徊,只能解决老人的较基本的需求。四、提升建邺区社区养老服务水平的思考养老服务提供者、养老服务生产者、养老服务使用者以及运行机制，构建了养老服务基本生态圈。以这样的概念 和框架来调研和分析养老服务及发展，有利于清晰的对照我们建邺区社区居家养老的现状、对照国家的相关政策及发展 趋势、对照各地发展情况、对照行业发展动态，由此形成对速邺区养老服务进一步发展的建议基础。1 .把握需求，全
