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1、从法律体系到法治体系的巨变中国特色社会主义法治体系，是十八届四中全会提出的一个新目标、新概念。 在此之前，党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，十六大、 十七大报告提出的是形成和完善“中国特色社会主义法律体系从“法律体系”到 “法治体系”，是党的治国理政基本思路的重大转变。法治包括两个重要内容：一个是“法”，一个是“治。从“法”的角度来讲，核 心是“法律体系的形成和完善。从“治的角度来讲，法治不光要有良法，还要有 善治，关键在于“法治体系”的建立和健全。这就要在强调“立法”和“普法”的同时, 落实“执法”、司法”和守法”，也就是形成和贯彻“法治思维和法治方式这次十八届四中全会对
2、“社会主义法治体系”做出了全面论述，主要是五个具 体体系，即“完备的法律规范体系”、“高效的法治实施体系”、“严密的法治监督 体系”、”有力的法治保障体系和完善的党内法规体系首先是要有健全的法律制度体系。2011年3月全国人大宣布社会主义法律 体系基本形成。目前我国已制定现行有效法律236部、行政法规690多件、地方 性法规8600多件，以宪法为核心，以民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、 诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性 法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，涵盖社 会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的
3、法律已经制 定。其次要推动法治的高效实施。围绕加快建设职能科学、权责法定、执法严明、 公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，这次省委意见提出了一些重要措施。 包括研究制定加快推进法治政府建设实施规划；完善行政决策程序规定，明确重 大行政决策的范围；积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政 决策、推进依法行政中发挥积极作用；积极推进综合执法；严格执行法制审核制 度，加强行政执法监督；改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制。这些 措施都有很强的针对性，也同党的十八届四中全会精神一脉相承，对法治政府建 设十分重要。第三要构建严密的法治监督体系。这个主要体现在司法上，最终体现在司法
4、体制改革上。司法体制改革的方向和定位，十八大已经予以明确，就是建设公正 高效权威的社会主义司法制度，保障司法机关依法独立公正行使审判权和检察 权。其中最大亮点，就是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、 通报和责任追究制度。以前领导干部对案件处理打打电话、批批条子，现在一旦 介入，有关机关就会追究责任。这个制度看上去很小，但非常重要。第四是提供有力的法治保障。这次省委意见也有很多创新举措。一是加强法 治宣传，推动全民守法。明确要求把法治教育纳入国民教育体系。二是推进社会 治理法治化，加快法治社会建设。三是加强法治工作队伍建设，为全面推进依法 治省提供人才保障。主要是立法队伍、行政执
5、法队伍、司法队伍、法律服务队伍, 并提出法治专门队伍正规化、专业化、职业化。第五是健全完善党内法规体系。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求, 是全面推进依法治省的题中应有之义。党的十八届四中全会强调：“党的领导是 中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”“必须加强和 改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程和各方 面。坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执 法、支持司法、带头守法上。全委会意见草案围绕不断提高依法执法水平提出“三 统一,、“四善于”，并作出了系统部署。围绕贯彻落实十八届四中全会和省委十二届八次全会精神，下一
6、步，我们将 以十八届四次全会精神为指导，认真落实省委十二届八次全委会提出的各项任 务，紧密联系依法行政和政府法制工作实际，履职尽责，主动作为，当好政府的 参谋助手和法律顾问，为深入推进依法行政、加快建设法治政府作出贡献。（一）确定依法行政目标任务。党的十八大提出了到2020年基本建成法治政 府的目标，十八届四中全会决定和省委全委会意见草案进一步明确了法治政府建 设的内涵和要求，提出“加快建设职能科学、权威高效、执法严明、公开公正、 廉洁高效、守法诚信的法治政府同时提出，“把法治建设成效作为衡量各级领 导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。按照中央和省 委的要求，在深入推进全
7、省的依法行政中，必须确定新的目标、新的思路、新的 措施和新的抓手。首先是制定出台我省法治政府建设实施规划，明确基本建成法治政府的路线 图和时间表。二是把法治政府建设目标任务纳入基本现代化指标体系，纳入政府 和部门年度综合目标考核、绩效考核。三是围绕苏南现代化示范区建设的更高发 展定位，打造我省先行先试、领先领跑的法治建设示范高地。四是把提升领导干 部运用法治思维、法治方式能力作为推进依法行政的重点。五是全面推行法律顾 问制度，逐步形成省市县镇四级法律顾问体系。（二）加强重点领域立法工作。贯彻落实四中全会关于“建设中国特色社会 主义法治体系，必须立法先行，发挥立法的引领和推动作用”的要求，需要深
8、入 分析改革发展中的突出问题，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题 开展立法工作，尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节进行制度设计。抓紧制 定江苏省行政审批监督管理条例、江苏省开发园区条例、江苏省城市管理 相对集中行政处罚权条例、江苏省行政程序规定、江苏省社会稳定风险评估 办法。（三）强化行政执法监督。以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和 落脚点，以解决行政执法中存在的权责交叉、多头执法、执法扰民、执法违法等 重大问题为导向，深入推进行政执法体制改革，更加注重改革的系统性、整体性、 协同性。深化行政执法体制改革，全面规范行政执法行为，强化行政执法监督和 责任追究。（四）深化行政复
9、议体制改革。一是构建以行政复议为主体的行政争议解决 -一体化机制。普遍建立行政复议委员会制度，在有法律支撑的情况下，一体化处 理社会矛盾。二是积极推动扩大行政复议受案范围。争取在三到五年时间内，将 行政争议全部纳入法律解决途径。三是完善行政复议的审理程序。改革行政复议 书面审理制度，完善行政复议听证、现场调查等程序，让行政复议各方当事人积 极参与到行政复议过程中来。四是加强行政复议队伍建设。目前行政复议机构十 分薄弱，人员严重不足，须调剂和充实行政复议力量，同时通过组建行政复议委 员会整合有限资源。（五）为改革发展提供服务保障。一是在全面规范重大行政决策程序中发挥 作用。政府法制机构在规范重大
10、决策中要充分发挥独特优势，在制度设计、合法 性审查、决策后评估等方面主动作为，加大工作推进力度。二是在深化行政审批 制度改革中发挥作用。根据省委省政府的统一部署，积极参与编制权力事项责任 清单、加强权力清单动态管理、健全事中事后监管制度等工作,并做好服务、提 供保障。三是在加强行政权力约束和监督中发挥作用。要加强对抽象行政行为的 监督；加强对行政机关负责人依法出庭应诉、履行人民法院依法作出的生效判决 和裁定的指导和监督；建立完善执法全过程记录制度，逐步推行行政复议决定公 开、行政执法公示制度。四是在健全依法维权和化解纠纷机制中发挥作用。要 牵头做好行政调解工作，将行政调解纳入大调解工作体系，充
11、分发挥行政调解化 解社会矛盾的功能。推进完善仲裁制度，提高仲裁公信力。从法律体系到法治体系中国新时期法治实践表明，在整个改革进程中，必须高度重视运用法治思维 和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。中国改革开放40年的历史，也是一部中国法治不断变革、持续发展和日趋 完善的“变法史”，是一部用法治引领、确认、规范、促进和保障改革开放以及经 济社会发展的法治史。中国新时期法治实践表明，在整个改革进程中，必须高度 重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上 推进改革。这40年法治建设最大的成就就是有一部比较好的宪法。第五届全国人大五 次会议于198
12、2年12月4日通过的中华人民共和国宪法，是新中国成立以来 的第四部宪法，也是迄今仍具法律效力的一部宪法。1982年宪法是在时任全国 人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真的主持下制定的。当时我 也参与了宪法起草委员会的一些工作。相对于其他三部宪法而言，1982年宪法扬弃了 1975年和1978年宪法，继 承了 1954年宪法中好的内容，并做了大胆的调整，其中最主要的是关于公民权 利的调整。在以往的宪法中，公民的权利和义务是放在第三章的，此次调整后放 在国家机构的前面，位列第二章。1975年宪法涉及公民基本权利的内容仅3条, 1982年的宪法中则有15条。宪法结构的变化体现了公民权利高
13、于国家权力，公 民权利是国家权力的来源和基础。在1979年召开的第五届全国人大二次会议上, 其他7部法律也破茧而出，分别是刑法、刑事诉讼法、地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会 选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法以及中外合资经营企业法。 从那时起步以后，立法工作就走在最前面，从没有法律到有法律，从蔑视法律到 尊重法律，中国法治稳步推进。我刚到全国人大常委会法制工作委员会的时候，主编了一本20万字的当 代中国立法，包括立法原理、立法体制、立法技术等内容。该书都是由当年参 与立法的全国人大法工委干部、国务院法制局局长等人来写的，因为当时还没有
14、 系统的关于中国立法情况和理论的研究和阐述。当代中国丛书是改革开放甚 至新中国成立以来第一部全面记录中华人民共和国国史的大型图书，堪称当代中 国最权威、最具影响力及最有代表性的信史，但其中却没有立法这一项内容。当 代中国立法总结了中国当代立法的理论与实践，填补了当代中国丛书中立 法方面的空白，对改革开放初期从没有法律到有法律的立法过程、背景讲得比较 详细。我在论立法无序及其对策一文中，谈了法律民主化的要求与原则，论述 了立法中的人民主权原则、公民权利原则、权力制约原则、权利救济原则、利民 便民原则、政务公开化原则。我认为，立法中的权利、自由、平等、公平、效益、 效率等价值范畴，可以上升到立法哲
15、学层面来论证，应突出“人民利益是最高法 律的思想。我曾撰写了中国法治百年经纬一书中的第二章，标题为中国当代立法 制度成就、局限与未来改革方向，其内容包括：完善中国特色社会主义法 律体系，立法体制的改革与完善，民主立法与公民参与。从“刀制”到水治”法制与法治的根本区别何在？我们现在讲“依法治国”或“以法治国”，治是水“治”，这已经成为人们的通识。 但在30多年前，人民日报文章或官方正式文件都写作“法制”。在概念界定和术 语使用上，从“法制”到“法治”，经历了一个长期的争论过程。可以把“法制”与“法治”之争比喻为“刀制”（响”字是立刀旁）与“水治”（“治” 字是水旁）之争，即只是把法律当“刀把子”
16、、常统治工具或阶级斗争工具，还是 实行人民之治（“水”象征人民：“水可载舟，亦可覆舟”），即实行民主政治或民 治。这两个词义之争，反映了工具论与价值论的分歧，也是长期以来中国保守与 革新的法律观的分歧。中国自改革开放以来强调“加强法制”，提出“有法可依、有法必依、执法必 严、违法必究”的16字方针，是一个大的进步。这对治理混乱局面，恢复法治， 起了重大作用，“有法可依是要有法，但仍亟需明晰什么是法、是民主之法还是 专政之法、法的主体是谁、由谁来实行法治、谁来代表法律的权威、谁来立法、 谁来司法等一系列实质性问题。从法制到法治，中国法治建设经历了怎样的过程？由法制到法治的转变，是法学界锲而不舍、坚持努力的成果。1979年9月，李步云教授和王德祥、陈春龙撰写了论以法治国一文， 该文被公认为是最早明确提出并系统论述“依法治国的文章。2
