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1、关于改进和完善立法调研的几点思考党的十八届四中全会指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。提高立法质量的根本途径，是推进科学立法、民主立法，而立法调研则是两者结合的最好形式，也是提高立法质量的一项基础性工作。本文拟结合我省多年来地方立法调研的实践，分析存在的不足之处，探索改进的办法，以期能够对完善立法调研、提高立法质量有所裨益。一、立法调研的重要意义1 .立法调研是依法立法的客观要求。党的十九大指出，全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，要坚持依法治国、依法执政、依
2、法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在这一过程中，依法立法是最基本最首要的任务。法律法规如何制定，依据什么精神、原则、标准、程序、要求制定，是全面依法治国顺利实施的先决条件。立法法第五条、第六条、第五十八条明确规定，立法应当从实际出发，发扬社会主义民主，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动。因此，做好立法调研工作，是贯彻立法法、依法立法的内在要求，是做好立法工作的前提。2 .立法调研是民主立法的重要形式。立法是通过强制性规范为社会制规矩、定方圆的活动，事关人民群众的切身利益。一部法规是否属于良法，最根本的检验标准是是否反映广
3、大人民的意愿，维护广大人民的利益，使法规成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。民主立法的核心在于立法要为了人民、依靠人民，要坚持党的群众路线，从群众中来，到群众中去。通过立法调研，深入群众，认真听取群众呼声，想群众所想，急群众所急，切实解决好群众最关心、最直接的利益问题，既能够集思广益，凝聚民智，提高立法质量，又能够使法规最大限度地反映人民群众的意愿，充分实现最广大人民参与立法的民主权利，切实维护人民群众的根本利益。3 .立法调研是科学立法的现实基础。习近平总书记指出，调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。重视调查研究，善于调查研究，在调查研究的基础上解决突
4、出矛盾和问题，是我们党一以贯之的优良传统，是谋划工作、科学决策的重要依据。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，既要尊重和体现立法活动自身的规律，又要尊重和体现法律法规所调整的社会关系的客观规律。通过立法调研，了解掌握实际情况，明白人民群众所思所想，才能对经济社会发展中遇到的问题做到心中有数，找准地方立法的切入点，抓住立法所要调整的社会关系和解决的根本问题的症结所在，通过分析研究找到解决问题的思路，从而立出好法，以良法促进发展保障善治。4 .立法调研是法治宣传教育的便捷途径。立法的过程,既是一个发扬民主、集思广益、凝聚共识的过程，也是普及法律知识、增强法治观念的过程。通过立法调研，把立法和普法
5、结合起来，让人民群众参与到立法过程中，近距离了解法律法规的制定过程和相关制度的设置目的，熟悉相关领域的法律知识，以切身体验去引导和影响人民群众对法律法规的认同，从而起到了宣传教育和普及法律法规知识的作用，为推动法规顺利出台和贯彻实施打下了良好基础。二、立法调研的现行做法及存在的不足之处多年来，省人大法制委员会、常委会法工委和有关专门委员会对立法调研高度重视，把它作为推进依法立法、民主立法、科学立法，提高立法质量的基础性工作来抓，做了大量细致的工作，积累了丰富的经验，立法调研取得了很大成效，有力推动了立法质量的提高。立法调研的一般流程是这样的：地方性法规案提交省人大常委会或者经省人大常委会会议一
6、审后，有关专门委员会或者法制委员会即行开展立法调研。首先发文告知有关市人大常委会拟于何时到有关市开展调研，调研多数采取召开座谈会听取意见和实地考察相结合的形式。发文时，对参加座谈会的部门单位和人员提出要求，实地考察地点的安排一般由市人大常委会确定，座谈会的具体组织工作也由市人大常委会负责。在座谈会上，立法调研组听取参会人员对法规案的意见建议，待调研结束后将这些意见建议进行汇总整理，供有关专门委员会或者法制委员会审议时参考。从近几年立法调研的实践来看，存在的突出问题就是立法调研的实效性不足。从实际运行情况看，主要有以下几个方面的表现：一是调研内容针对性不够强。偏重于对法规条文本身的一般性了解，调
7、研前缺少对社情民意和法规案涉及主要问题的深入研究和准确把握，调研内容与实际情况的契合度不够紧密，有时难免偏颇和遗漏。二是三是调研的市县代表性不够突出。省人大常委会的立法任务比较繁重，法规数量多，立法调研比较频繁。为了避免到同一市县调研的次数过多，在选择调研的市县时，会刻意避开当年或者近几个月已经去过的地方，而不是从如何搞好调查研究、怎样有利于法规案的审议出发考虑问题，导致调研效果不够理想。三是四是考察地点典型性不足。主导作用发挥不够，放手甚至被动接受市人大常委会安排考察地点，有时存在走经典路线看“盆景”的情况，到工作局面好和先进的地方看得多，到困难多、情况复杂、矛盾尖锐的地方看得少，又因时间短
8、往往“走马观花”，对实际情况了解不深不透不全面。四是五是座谈会安排不尽合理。座谈会参加人员市里的部门单位多、基层一线的少，管理者多、被管理者少，干部多、群众少，实务工作者多、专家学者少。座谈会的形式也不够灵活，听的多、问的得少，自顾自话的多、互动交流的少。与此相反的情形是，在有些情况下，利害关系对立或冲突的双方或多方同时参加座谈会，要么因意见不一、争执不下座谈变座吵，无法进行心平气和地讨论研究；要么因有所顾忌而语焉不详或干脆沉默不语，不能畅所欲言，意见无法完整正确表达。五是六是调研成果的转化运用还不充分。调研结束后，虽然对意见建议作了汇总整理，但受时间、人员、能力等多种因素的限制，往往缺乏深入
9、细致的研究，在法规审议中吸收采纳也不全面，调研成果的运用不够充分，调研实效打了折扣。三、提高立法调研实效的几点建议党的十九大提出，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这一主导作用，不仅仅是发挥人大在立法选项、立法起草、立法审议中的作用，而是要将人大主导的理念、思路、工作方法贯穿于立法工作的全过程，包括立法调研工作中。立法调研，一般需要经过确定调研重点、拟定调研方案、安排调研人员、准备调研资料、选择调研地点和调研对象、组织开展调研、综合研究分析等工作环节。从人大及其常委会立法工作特点出发，尤其需要重视以下几个环节：一要精心选择调研重点问题。立法工作涉及面宽，不是每个领域我们都能做到心中有
10、数。在调研前要认真学习相关领域的专业知识，认真学习上位法的有关规定，会同政府有关部门对法规草案和常委会组成人员的意见进行仔细研究，准确把握需要通过立法解决的重点、难点、痛点和矛盾焦点问题，使立法调研能够做到有的放矢，提高针对性。二要开好座谈会。座谈会参加人员要有广泛的代表性，既要有本级部门代表，也要有下一级部门代表，还要有基层一线代表；既要有干部，也要有群众；既要有管理者，也要有管理相对人，还要有专家学者和社会公众等独立第三方。要营造开放包容平等理性的座谈会气氛，力戒先入为主，鼓励与会人员紧扣调研重点问题充分发表意见，要特别注意保护行政管理相对人、普通群众的“话语权”，因为他们是法律法规的直接
11、受益者或者规制对象，与法规贴得最近，也最有发言权。对于矛盾焦点和分歧较大的问题，要通过召开不同群体参加的座谈会，分别听取起草部门、其他有关部门、行政执法人员、行政管理相对人和人大代表、专家学者、普通群众的意见建议，使他们能够畅所欲言，表达真实想法，反映的情况更加客观公正、真实可靠。三要做好实地考察。要深入基层深入一线进行调研，多方位多层次多渠道了解情况，切忌记走马观花。既要选择比较好的，也要看中等的，还要看比较差的，力戒走固定路线看“盆景”，力求全面掌握真实情况。要学会解剖典型，通过对代表性、典型性事例的研究，举一反三掌握全面情况，提高调研效率。四要创新调研方式。要把座谈和实地考察结合起来，把
12、明查察和暗访结合起来，把面上调查和解剖典型结合起来。既要注意典型调查、实地调查、座谈讨论、明查暗访等传统方法的运用，又要尝试问卷调查、抽样调查、网络调查、民意测验等定量研究方法和数理统计分析的运用。对争议较大的问题，可以尝试委托专家顾问、立法服务基地等独立第三方开展调查，既能发挥专家学者的智囊作用，又能提高立法调研的客观公正性。要借助门户网站、网络论坛、公众号、自媒体、微博、微信、QQ等网络信息技术和即时通讯技术，在发布调研信息、建立讨论群组、交流调查资料、收集调研结果、利用投票功能征求意见等方面积极探索。五要加强对意见建议的研究分析。调查是研究的前提和基础，研究是调查的发展和深化，要在分析研
13、究上下功夫。首先要把获得的大量第一手资料进行认真梳理，去伪存真、去粗取精，归纳整理出认识比较一致的意见和存在较大分歧的意见。其次要对这些意见建议进行研究论证。研究论证要运用科学的方法，学会辩证思维，防止以偏概全。要运用法治思维和法治方法，以法治的理念、原则、逻辑对问题进行分析、研究、判断，使研究结果既能体现客观规律，反映广大人民群众的立法诉求，又能符合法律原则和法律规定。四、立法调研成果的转化运用调查研究是依法立法、民主立法、科学立法的形式和方法，通过摸实情、出实招、求实效，最终达到提高立法质量的目的。在此过程中，立法调研成果的转化运用就起着决定性的作用。没有调研成果的转化运用，立法调研就是在
14、做“无用功”。调研结束，在对社情民意全面掌握和深入研究论证的基础上，就要在成果转化运用上下功夫。一是要权衡利弊、统筹兼顾，将合法、合理、合情、有价值的意见建议吸收到法规条文中来，成为法规内容的一部分，成为全社会共同遵守的行为规范。二是将公众意见采纳情况向社会公开，这样既有利于调动人民群众参与立法的积极性，同时也维护了人民群众对立法工作的知情权和监督权。三是要将调研情况汇总整理成工作简报，印发常委会和专门委员会组成人员，供他们审议时参考，提高法规案审议水平。习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。我们应当认真学习贯彻习近平总书记这一重要讲话精神，顺应时代要求，不断加强立法调研,努力提高立法质量，为全面依法治国和法治建设提供更加有力的法治保障。
