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1、政协第一届全体会议的性质、功能和议程新论提要关于1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议的性质、功能和议程，学界已有探讨，但至今没有形成共识。中国人民政治协商会议第一届全体会议兼有统一战线组织和制宪会议的双重性质，这主要是由该会议通过的中国人民政治协商会议共同纲领中国人民政治协商会议组织法和中央人民政府组织法三份文件的性质决定的。中国人民政治协商会议第一届全体会议发挥了统一战线组织、制宪会议和国家最高政权机关三种机构的功能。在中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的上述三份文件中，中国人民政治协商会议共同纲领是最后通过的，这与当时会议组织者对以上三份文件性质和它们之间关系的认识存
2、在密切关系。依据中国人民政治协商会议组织法第7条的规定，应先通过中国人民政治协商会议组织法，再依据该文件的授权通过其他两份文件；会议组织者只是把中国人民政治协商会议组织法和中央人民政府组织法作为新中国成立必需的宪制文件，并没有把中国人民政治协商会议共同纲领作为新中国成立必需的宪制文件。中国人民政治协商会议第一届全体会议（以下简称“政协全体会议”），于1949年9月2130日在北平召开，会议通过T中国人民政治协商会议组织法（以下简称政协组织法）、中华人民共和国中央人民政府组织法（以下简称政府组织法）和中国人民政治协商会议共同纲领（以下简称共同纲领）；决定国都定于北平（改名为北京）、纪年采用公元、
3、国歌未制定前以义勇军进行曲为国歌，以及国旗定为五星红旗。会议还选出中华人民共和国中央人民政府委员会和中国人民政治协商会议第一届全国委员会。学界对政协全体会议已有较多研究，但在政协全体会议的性质等问题上仍然存在严重分歧。笔者拟参与相关的讨论，进一步探讨政协全体会议的性质、功能和议程这三个问题，以求教于方家。一、政协全体会议的性质：仅是统一战线组织吗？关于政协全体会议的性质，首先是统一战线组织，原因在于政协全体会议是中国人民政治协商会议的一种会议形式，而中国人民政治协商会议是“人民民主统一战线的组织形式关于政协全体会议的性质，仅认识到是统一战线组织还远远不够，它也是制宪会议。笔者对学界关于新民主主
4、义时期宪法的构成、政协组织法的性质等问题的观点有不同看法。下面主要从政协全体会议所通过的共同纲领等文件的性质着眼，来论证政协全体会议的性质。（一）作为新民主主义时期宪法的共同纲领共同纲领宣告了人民民主共和国的建立，规定了新中国的国体和政体，还规定了新中国的各项基本政策，以及公民的基本权利和义务。因此，不论从内容上判断，还是从法律效力上判断，共同纲领都具有国家宪法的特征。刘少奇说：“这是目前时期全国人民的大宪章。”毛泽东也说：“我们有伟大而正确的共同纲领以为检查、讨论问题的准则。共同纲领必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。”共同纲领为中华人民共和国的诞生提供了正当性，故而被称为“临时
5、宪法”或“起到临时宪法的作用”。关于共同纲领是“临时宪法”的说法，最早由周恩来提出：“既然要召开全国人民代表大会，选举政府，共同纲领就不能作为国家的根本法律了。当初共同纲领所以成为临时宪法，是因为政治协商会议全体会议执行了全国人民代表大会职权。”“起到临时宪法的作用”，也是共同纲领被1954年宪法取代时的说法，即刘少奇在1954年修改宪法的报告中提出“共同纲领起到了临时宪法的作用从有关史实来看，共同纲领并非是权宜之计的文件，当时中共中央主要领导人就是把它作为新民主主义时期的宪法。上述观点至少可以从以下几点得到佐证。其一，自1947年，中共就开始着手为新中国起草宪法，根据于化民教授的研究,周恩来
6、在1947年初就提出起草全国性的宪法草案，以提供给计划召开的解放区人民代表大会使用。11月18日，毛泽东又强调：宪草内容宜从长斟酌，就以工农民主专政为原贝%1947年4月到10月，中央政法委员会先后完成了两个宪草初稿，负责宪法起草工作的有关领导在十二月会议的发言中指出，起草宪法的指导思想是新民主主义。共同纲领的内容虽然不同于上述宪法初稿，但其指导思想也是新民主主义，它不是经原计划召开的人民代表大会通过，而是经代表全国人民的政协全体会议通过，故“它实际上是名称不叫宪法的宪法其二，共同纲领规定“中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础党的七届二中全会决议
7、是共同纲领的政策基础，此决议是以毛泽东为核心的中国共产党人依据新民主主义理论制定的。毛泽东在新民主主义论中就指出：“中国革命不能不做两步走，第一步是新民主主义，第二步才是社会主义。而且第一步的时间是相当地长，决不是一朝一夕所能成就的。”刘少奇曾指出：“在协商过程中，有些代表提议把中国社会主义的前途写进共同纲领中去，但我们认为还是不妥当的。”周恩来在1952年6月谈到此问题时也指出：“当时不写入，是为了避免急躁地把前途当作今天要实行的政策，避免发生，左倾错误。”由此可见，当时最高领导人认为新民主主义社会是相当长时间的，共同纲领就是此期间的根本法。其三，刘少奇在1952年给斯大林的信中说：“中国是
8、否要急于制定宪法也还可以考虑。在目前过渡时期以共同纲领为国家的根本大法是可以过得去的。如果在目前要制定宪法，其绝大部分特别是对资产阶级和小资产阶级的关系也还是要重复共同纲领的规定，基本上不会有什么改变，不过是把条文的形式及共同纲领的名称加以改变而已。共同纲领可以在历次政协全体会议或全国人民代表大会加以修改补充，等中国目前的阶级关系有了基本改变之后，即中国在基本上进入社会主义以后，再来制定宪法。而那时我们基本上就可以制定一部社会主义的宪法尸中共领导人在新中国成立前后就是把共同纲领作为新民主主义时期的宪法，计划等到社会主义阶段再制定社会主义性质的宪法，只是因为受斯大林的提示制宪等因素的影响，195
9、4年召开的全国人大通过宪法而提前结束该纲领的效力。（二）政协组织法和政府组织法的宪法属性陈端洪教授较早提出共同纲领其实就是新中国成立初的宪法。笔者认为，共同纲领只是新中国成立初宪法的组成部分，除了共同纲领，新中国成立初的宪法还包括政协组织法和政府组织法。当时的政协全体会议具有制宪会议的性质，其正当性基础在于具有代表全国人民的性质。毛泽东在政协全体会议开幕式上的讲话中说:“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权尸毛泽东在此所说的“全国人民代表大会”是即将通过的政协组织
10、法共同纲领中规定的全国人大吗？笔者认为毛泽东此处所说的全国人大不是政协组织法共同纲领中规定的作为宪制机关的全国人大，而是中共原来计划召开、但没有召开的作为制宪机关的全国人大。政协全体会议“具有代表全国人民的性质”，因此，完全可以把自己建构为制宪权的主体,实践中也是这么做的。然而，至今有关机构对政协全体会议性质的认识仍然存在偏颇。例如，有关网站上关于政协全体会议的介绍指出：“这次会议代行了中国的立法机构全国人民代表大会的职权。通过了具有临时宪法性质的中国人民政治协商会议共同纲领；制定了中国人民政治协商会议组织法中华人民共和国中央人民政府组织法选出毛泽东为中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李
11、济深、张澜、高岗为副主席，同时选举出了中央人民政府委员56人。”如上所述，政协全体会议通过共同纲领不是其代行国家最高政权机关职权的结果，因为共同纲领是中华人民共和国诞生的规范依据，先于新中国存在，这决定了政协全体会议通过共同纲领不是依据共同纲领等文件规定的执行全国人大职权的结果。当然，把全国人大仅作为中国的立法机关也不准确，共同纲领中的表述是“国家最高政权机关”，相当于现行宪法中所说的“国家最高权力机关有学者也指出：“只有新政协在当时所占据的位置能够与未来全国人大的位置等同视之的时候，新政协才能够获取非凡的特征。结合全文可知，该学者所说的未来全国人大是作为制宪会议的全国人大，因为他认为共同纲领
12、只是基本法，是关于未来制宪的承诺。总之，如果仅认识到政协全体会议执行作为宪制机关的全国人大职权是远远不够的，共同纲领等文件中的全国人大并非是制宪机关，它如果只是宪制机关，就不能行使制宪权。“制宪权存在于宪法规范之前，是一种创造根本法的一种作用力或能力。”由制宪权出发，形成“制宪权宪法宪制权”的权力关系模式。“既然共同纲领的法律效力不是来源于先前的更高的法律，那么其效力就来源于作为制定机关全国政协全体委员会（应为中国人民政治协商会议第一届全体会议，笔者注）的权威。这样的制定机关，在宪法学说上就叫制宪机关为什么政协全体会议能够行使制宪权？因为制宪权与人民主权具有同一性，而政协全体会议具有代表全国人
13、民的性质。笔者注意到，1987年颁布的全国人大常委会关于批准法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告的决定（以下简称决定）中并没有提及共同纲领，这说明有关部门也没有把共同纲领视为政协全体会议执行作为宪制机关的全国人大职权制定的法律。政府组织法也是新中国成立初宪法的组成部分。其实，就文本内容而言，该法应与共同纲领合并。蔡定剑教授也认为，共同纲领和政府组织法共同“构成了组织建立新中国的临时宪法:为何政府组织法独立存在？因为从筹备新政协时，中共主要领导就是把建立共和国政府的方案与起草共同纲领相分开。新政协筹备会第一次全体会议在1949年6月15日通过的新政治协商会议筹
14、备会组织条例（以下简称组织条例）也将“提出建立中华人民民主共和国政府之方案”作为新政协筹备会的中心任务之一,是与起草共同纲领并行的中心工作。根据共同纲领第13条的规定，政府组织法应由执行全国人大职权的政协全体会议制定，实际上政府组织法是早于共同纲领两天产生。政府组织法第3条规定“在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法”，此规定是需要商榷的，因为政府组织法不宜授权政协全体会议来制定政府组织法。此外，从政府组织法的内容与1954年宪法的内容比较可知，前者其实为后者所取代，属于新法代替旧法。前述决定涉及政府组织
15、法，并把政府组织法归入第三类“由于调整对象变化或者情况变化而不再适用或者已经停止实行的这说明有关方面还是认为政府组织法是宪制机关制定的法律，不是制宪机关制定的宪法。新中国成立初的宪法还应包括政协组织法，虽然该法的内容大部分是关于政协内部组织规范，但其第7条的规定，使其具有宪法的性质。虽有学者也认为政协组织法是新中国成立初不成文宪法的组成部分，但仅认识到政协组织法是党派之间的政治契约，其本质上是社团章程。对政协组织法性质的这种认识应是偏颇的，如果它仅是一种社团章程，不可能具有宪法性质。黄克诚在政协全体会议上的发言中指出，共同纲领政协组织法和政府组织法三份历史文献是“中国人民的大宪章”。胡乔木在政协全体会议的发言中说：“这三个文件，都是国家的根本大法。”如果上述观点成立，那么新中国成立初的宪法与法国第三共和国宪法的情况有相似之处，法国第三共和国宪法就是由参议院组织法政权组织法和国家政权机关相互关系法三份文件组成。有学者很早就指出，共同纲领“带有宪法和纲领的双重性质“今天的共同纲领已经不单单是这个统一战线的行动方针，而是建立全国人民革命大团结的政治基础了，不单单是这个统一战线的一种约束,而是为全国人民所应共同遵守的大宪章了。如上所述，政协组织法也具有双重性质，既是政协章程，又是建国宪章。共同纲领和政协组织法具有双重性质，由此可推断出政协
