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1、摘要拆违拆临涉及对土地法、城乡规划法、行政强制法等多部法律的理解适用以及复杂的实务操作，各地做法不一，相关纠纷多发频发。本文从减少纠纷，为依法拆违拆临提供程序保障的角度进行了探析，主要内容分为四方面：一是阐述了对土地法、城乡规划法、行政强制法等关于违法建设的界定、认定主体、认定标准和认定程序等相关规定的理解，分析了拆违拆临所涉法律中不明确、不一致的规定，并提出相应的理解适用观点和程序设置，以促成执法共识；二是梳理了拆违拆临基本流程，明确相关纠纷及行政诉讼风险；三是分析了多地拆违拆临工作中存在问题和纠纷；四是在借鉴拆违拆临实务经验的基础上，提出了保障拆违拆临顺利进行的建议。一、引言大量违法建设破
2、坏城乡规划，侵犯人居环境，成为许多城市的痼疾。要维护城市规划，提升城市形象，必须拆违控违。网上资料显示，2010年前后，拆违拆临的信息逐渐增多，2013年前后，拆违拆临集中行动在多地展开，如上海、南昌等地。今年1月24日，市委市政府下发了中共市委办公厅市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知和市拆违拆临行动方案，宣布用三年左右的时间，实现拆旧控新，深化治理的目标，全面强力实施“拆违拆临”行动。目前，行动取得明显成效。许多存在多年的临街房棚、烧烤摊点等相继被拆，居民普遍感到街道宽敞顺畅了，环境整洁安静了。据近期市统计局社情民意调查中心进行的市民拆违拆临行动民意调查显示：市民对“拆违拆临、建绿透
3、绿”行动知晓率达73.55%,赞成率高达96.92%,对违法违章建筑及广告牌拆除整治普遍持支持态度。另一方面，拆违拆临毕竟动了违法建设和超期临时建筑物当事人的“奶酪”，是一项对抗性很强的工作，有的当事人不理解或不接受，无理阻碍拆除，无端诉讼或信访，也是各地拆违拆临工作中普遍面临的问题。为支持行政机关依法拆违，保护当事人合法权益，本文试从程序保障角度，对法律适用和工作实务进行分析，并在此基础上提出相关建议，以期对拆违拆临行动的顺利进行有所裨益。一、拆违所涉法律规定的理解与适用关于违法建筑物的处理，涉及土地法、城乡规划法、行政强制法等多项法律法规和司法解释，而且许多规定不尽一致，如何适用相应的法律
4、，直接关系到拆违的重要程序设置。因此，在相关法律的理解适用上统尺度，形成共识，是保障依法拆违的基础。（一）关于违法建筑及其认定根据土地管理法和城乡规划法的规定，违法建筑包括三种：一是违反土地管理法律法规，未经合法有效的批准而占用土地进行的建设，即违法占地的建筑；二是违反城乡规划法和村庄集镇规划建设管理条例，未履行规划审批手续而进行的建设，包括在城市规划区内违建和在村庄集镇规划区内的违建，即违反规划的建筑；三是既违反土地管理法律法规，又违反城乡规划法律法规而进行的建设，即“双违二其相同点都是未履行审批手续进行的建设，不同点是违反的法律不同，认定的主体不同。L明确认定主体。违法占地的建筑由土地行政
5、主管部门认定查处，违反规划的建筑由规划（建设）行政主管部门认定查处，“双违”建筑则土地、规划行政主管部门均可认定查处。违法广告牌的认定，根据城市市容与环境卫生管理条例的规定，由市容环境卫生行政主管部门会同规划行政主管部门认定。在专项行动中，市县政府通过一定的形式，将土管、规划、卫生等相关职能部门组织起来，在各自的职责范围内，集中统一审核认定，既符合法律关于认定主体的规定，也符合行政效率原则的要求。但集中统一审核不同于另设立组织审核。有的地方政府另设城市管理行政执法局或城市管理监察大队等综合性执法部门对违法建筑物进行认定和处罚。这些部门以自己的名义向当事人送达违章通知、强制拆除决定书，该行为没有
6、法律的授权，违背了“法无授权即禁止”的行政法理念。2.统一认定标准。统说应按程序性标准，就是判断建筑是否依法取得了相关的土地、规划行政许可。即土地使用方面是否依法经过有权审核的政府批准；规划方面，在城市规划区内，是否取得了城市规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证或建设工程规则许可证；在村庄和集镇规划区内进行建设，是否取得了县级政府建设（规划）行政主管部门或乡镇政府出具的选址意见书。此外，有观点主张实质认定标准，以建筑物是否妨害公共利益来判断。妨害公共利益的，应认定违法建筑，否则不予认定。公共利益则可根据环境保护法、防洪法和铁路法等法律规定综合确定。该观点虽然从理论上来讲更符合建筑是否违法的
7、实质要求，但标准主观性较强，实务操作弹性较大，容易因人因事而异，使相关公众无法获得明确的预期和具体的指引，不宜采用。（二）关于行政复议或行政诉讼程序是否前置对违法建筑限期拆除决定，当事人申请行政复议或提起行政诉讼时，是否需等待行政复议或行政诉讼程序的结果再决定是否强制执行，城乡规划法和行政强制法对此问题的规定存在冲突。据城乡规划法第64条和第68条的规定，未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的，由规则部门作出责令限期拆除行政处罚决定书，行政相对人逾期不拆除的，建设工程所在地的县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除。而根据行政强制法第44条的规定
8、，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。即对违法建筑需要强制拆除时，按城乡规划法的规定，不需要等申请行政复议或提起行政诉讼的结果，而按行政强制法的规定则需要等待上述程序的结果，才能决定是否实施强制拆除，即复议和诉讼程序成为强制拆违的前置程序。对此冲突，应根据立法法关于法律规范适用规则的相关规定判断处理。根据立法法第79条和92条的规定，规范性文件不一致时，适用原则为高位法优于低位法，特别法优于普通法，新法优于旧法。据此分析，城乡规则法与行政强制法,从法律位
9、阶上，二者都是全国人大常委会制定的法律，法律位阶相同；从调整强制执行的范围上，城乡规划法是规范违反城乡规划管理的违法建筑的强制执行行为，行政强制法是规范所有行政强制执行行为，前者应属于特别法，后者应属于普通法；从制定时间上，城乡规划法虽于2007年10月28日通过，但于2015年4月24日修正，行政强制法于2011年6月30日通过，修正后的城乡规划法相对属于新法。因此，关于违法建筑强制执行应根据特别法优于普通法、新法优于旧法的原则，适用城乡规划法，不受当事人是否申请行政复议和提起行政诉讼程序的限制。（三）关于限期拆违决定的作出土地管理法和城乡规划法都有对违法建筑作出限期拆除决定的规定，应当适用
10、哪项法律规定作出限期拆除决定，决定了该基础行政决定适用法律是否正确，必须推敲分析。从立法目的和适用对象上，土地管理法的适用范围是围绕土地的利用和保护而展开，针对的是违反土地利用总体规划的行为，主要体现在该法第76条、第77条规定的行为：对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的、对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建设住宅的，责令拆除建筑物，恢复土地原状。城乡规划法的目的是加强城乡规划管理，协调城乡规划布局，针对是违反城乡空间规划违法建造行为，主要体现在该第64条至第68条规定的行为：对未取得建设工程规划许可证、乡村规划区内未依法取得乡村规划许可证的，以及未按照上述许可证进行建
11、设的，对未经批准临时建设、未按批准内容进行建设或临时建设超过批准期限的行为，责令限期改正、限期拆除等。从作出限期拆除决定的主体上，对上述违反土地管理法的行为，县级以上人民政府土地主管部门有权责令退还非法占用的土地，限期拆除所建的建筑物。对违反上述城乡规划法的行为，有权作出限期拆违决定的行政机关包括乡镇人民政府、县级以上人民政府城乡规划主管部门。从强制执行权设置方面，根据土地管理法第83条的规定，对土地行政主管部门的限期拆除决定，地方政府没有强制执行权，需要强制执行的，由作出决定的机关申请人民法院强制执行。由城乡规划行政主管部门作出的限期拆除决定，根据城乡规划法第68条的规定，县级以上人民政府对
12、该决定有强制执行权。关于违法广告牌体的拆除，所依据的是城市市容与环境卫生管理条例第37条的规定，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施，有权责令限期改造或者拆除，如未改造或拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市市容环境卫生行政主管部门或城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处罚款。因此，责令限期拆违、强制拆违决定的作出，必须根据不同的违法情形，由不同的行政机关，根据不同的法律规定作出，如适用法律错误或主体不适格，将无法执行。如果违法建筑涉及“双违”，则建议由城乡规划行政主管部门作出限期拆除决定，因为县级以上地方政府对其有
13、强制拆除权，在拆违拆临行动中实施强制执行更为便捷。（四）关于强制拆违的催告和公告程序根据行政强制法第35条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。根据该法第44条规定，规定对违法建筑需要强制拆除的，应当由行政机关进行公告，限期当事人自行拆除。这两条法律规定涉及“催告”和“公告”两个拆违程序，二者有何区别，是否都是强制拆除违法建筑前的必经程序，公告的形式和主体如何确定等，制定机关没有明确释法说明，学界和实务界对此也尚未形成统一意见，而这事关拆违程序设置和行政诉讼中司法对拆违的合法性审查，值得深入探讨。L催告和公告能否相互替代。从文义解释的角度，结合上
14、述两法条的规定，可以看出，二者均有告知并督促当事人自动履行义务的含义，但公告还含有“广而告知”之义，除指向当事人外，还有向社会宣示国家机关对违法建设的态度，以警示他人，因而不能相互替代。从法条的排序和规定内容来看，二者均在行政强制法“行政机关强制执行程序”一章的“一般规定”一节里，应均属于强制执行的共性要求。催告位列该节第2条，针对所有的行政强制执行程序；公告位列该节最后一条，针对违法建筑的强制执行。应理解为，针对违法建筑的强制执行除需遵守一般行政强制执行程序要求的催告程序外,还有公告的特别要求。因此,二者均是行政强制拆违的必要程序，作用不同，不能互相替代。2 .公告的目的、形式和内容。公告是
15、国家机关对外发布的公文，以公开告知当事人和社会公众相关事项和要求，宣示国家机关相关态度，故形式应当符合国家公文的格式和要求，内容包括发布公告的理由、公告的事项及要求、公告机关和公告日期等，强制拆违公告还应包括当事人的相关权利告知。有观点认为，强制拆违公告应载明下列事项：（1）履行义务人的姓名或名称、违建物地址；（2）强制拆违的理由和依据；（3）强制拆违的时间和方式；（4）申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；（5）强制拆违主体的名称、印章和日期，可供拆违实务提供参考。公告的范围应保障当事人和相关公众在通常情况下能够知晓，如在违建物上张贴，在报纸、电台、网络上公布等等。公告的时间不宜太短，应在
16、法律规定的时间内尽可能长时间发挥作用。3 .催告和公告的时间顺位。根据前述行政强制法第35条规定，催告应在限期拆除决定后、强制执行决定前作出。该法第44条对公告时间未作明确规定，但从该条规定公告需要有限期当事人自行拆除的内容，可以推断公告应至少于强制拆除前作出，与限期拆除决定书同时作出也在上述法律规定的期间内。上述规定表明，“两告”作出的时间要求是一个期间，即只要在该期间内作出，就符合法律关于作出时间的规定。据此，拆违实务中，催告可以在限期拆除决定书作出后，在该决定书载明的当事人自行拆除的期限届满前作出，将催告载明的督促履行期限的终点与限期拆除决定书要求当事人自行拆除期限的终点一致。同理，公告也可在催告后、限期拆除决定书载明的当事人自行拆除的期限届满前作出，或与限期决定书同时作出，将公告载明的督促履行期限的终点与限期拆除决定书要求当事人自行拆除期限的终点一致。这个时间既符合法律规定，又能将催告的履行期限、公告的督促时限与限期决定书限定的履行期限重叠，从而加快拆违进程。
