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1、第九章决算和报告学习目标： 理解预算管理一体化环境下决算和报告编制的原则和特点 掌握财政总决算、部门决算、部门财务报告、政府综合财务报告、行政事业单位国有资产报告的管理流程和规则 思考各类报告的目的和作用以及编制特点第一节决算和报告管理概述政府财政报告是政府财政部门对一定时期内各项财政管理活动和经济活动所进行的系统全面的总结和报告，以满足内部和外部使用者对特定信息的需求。随着我国经济社会不断发展，各方对政府受托责任、财政透明度以及管理绩效的要求越来越高，这就需要有一套良好的报告系统提供数据支撑，综合反映政府财政管理的运作效率和运行质量。一、报告体系的发展与完善（一）建立权责发生制政府综合财务报
2、告制度我国传统的财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府年度预算执行情况的结果,对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会发展，仅实行决算报告制度，无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。因此，必须加快建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。党的十八届三中全会要求建立权责发生制的政府综合财务报告制度，2014年新修订的预算
3、法要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。2014年，国务院批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案，明确了改革的总体目标、主要任务、具体内容及配套措施，确定了改革的时间表和路线图，要求2020年全面开展政府财务报告编制工作。政府综合财务报告制度是建立现代财政制度的重要组成部分，是促进财政经济长期可持续发展的基础性制度保障。其广泛的影响随着改革的推进而逐步显现，推动政府财政管理及其他相关方面管理迈向新的台阶，为国家治理体系和治理能力现代化提供更加坚实的政府财政财务信息支撑。L有利于防范化解财政风险。党的十九大报告将防范化解重大风险摆在突出位置，提出要增强
4、驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制。当前，地方政府债务风险是我国经济运行风险的重点，并与金融风险相互转化，若防控不力，易引发系统性风险。推行政府综合财务报告制度，有利于全面反映政府当前及今后一段时期的财政能力和财政责任，可以为政府研判财政经济运行走势、合理配置政府资源、科学安排财政收支提供信息支持，是防控地方政府债务风险的一个重要机制保障。政府综合财务报告制度建立起来后，可以弥补决算报告只反映政府当期财政收支的流量信息、无法反映政府资产负债存量信息的短板，能够更清晰地反映政府“家底”，为加强政府债务监控提供了有力抓手，从而实现有效防范财政风险、实现财政可持续发展的目标。2 .有利于进一步提高
5、财政透明度。近年来，预决算公开工作已取得很大成绩，公开范围不断扩大、公开内容不断细化、公开质量不断提高，财政透明度较以前有明显提升，但与社会公众的期待相比，仍有很大提升空间。一些人大代表、政协委员、专家学者建议加快推进政府综合财务报告制度改革，尽快披露政府资产负债表、收入费用表等报表，以满足各方面了解政府全面财务状况的需求，但我们目前仍不具备公开这些报表的基础条件。一些社会中介机构对一些地方财政透明度排名打分不高，也与缺失这些财务报表有关。因此，必须加快推进政府综合财务报告制度改革，尽早向社会公布反映一级政府整体财务状况的信息，进一步提高财政透明度，保障人民知情权、参与权、表达权和监督权。3
6、.有利于提升公共财政管理水平。按照建立现代财政制度的要求，提高公共财政管理水平不仅要重视收入、支出的流量管理,还要重视政府资产、负债的存量管理；不仅要重视预算管理，还要重视政府整体财务管理。建立政府综合财务报告制度，有利于发现政府资产、负债管理中存在的问题，对加强相关管理形成倒逼机制，发挥“牵引作用例如，前几年组织地方试编政府综合财务报告时就发现，各级政府多年来在公路、市政等领域投入大量资金，形成一大批公共基础设施资产，但由于缺乏有效监管,存在资产价值底数不清等问题。全面开展政府财务报告编制工作后，可以更加清晰完整反映政府财务状况和运行情况等信息，有助于实现从流量管理向存量管理和流量管理有机结
7、合转变，从预算管理向财务管理和预算管理有机融合转变，将会对我国公共财政管理水平提升产生深远的影响。4 .有利于全面实施绩效管理。权责发生制政府财务报告与传统的收付实现制决算报告有一个很大的差异，就是可以准确计量各种政府活动的真实成本和产出效益。这是一种不可替代的技术手段，可以为实现科学制定绩效规划和目标、降低政府运行成本、提高财政资源使用效率等管理目标提供信息支持。国际上已有不少国家运用权责发生制财务数据进行绩效管理，比如，日本要求全部中央政府部门以权责发生制基础核算项目的成本信息，以此衡量项目成本和绩效，并在此基础上确定预算规模。近年来，党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，党的十九大报告
8、作出了“全面实施绩效管理”的战略部署，预算绩效管理工作取得了阶段性进展。但目前我国绩效管理依据的数据仍主要以收付实现制为基础，不能全面、准确反映绩效情况。因此，推进政府综合财务报告制度改革是全面实施绩效管理的一个助推器，能够促进我国绩效管理工作迈上新台阶，真正实现提高财政资源配置和使用效率、提高公共服务质量和水平的政策目标。5 .有利于顺应世界发展潮流。编制权责发生制政府综合财务报告已成为国际公共财政管理发展方向。据不完全统计，国际上已有50多个国家和地区实施了这项改革，我国在这一领域的改革相对滞后。随着我国经济体量不断扩大，中国各级政府的资产负债信息越来越受到关注。国际货币基金组织正在建立国
9、际公共部门资产负债数据库，并希望我国提供更全面的数据，以推出中国案例。加快推进这项改革，对外发布准确、权威、具有国际可比性的政府财务信息，有利于提高我国在国际公共财政管理领域的影响力和话语权，也是履行大国责任、顺应国际公共财政管理发展潮流的应有之义。2014年以来，财政部不断健全权责发生制政府综合财务报告制度体系，稳步推进编制试点工作，取得了显著成效。一是不断完善政府会计准则制度体系，从制度层面解决了政府财务报告的核算基础问题。二是初步建立起政府财务报告编制制度框架体系。结合试点进展情况，先后修订印发了政府财务报告编制办法和3个操作指南，保障政府财务报告编制试点工作有序开展。三是权责发生制政府
10、综合财务报告编制试点工作初见成效。2019年，试点工作已扩大到40个中央部门和36个地区。政府财务报告试点编制初步达到了分析掌握部门单位财务状况、运行情况的目的，同时也是推动提升财政和各部门财政财务管理能力的系统工程，对加强资产、负债、预算、绩效管理发挥了“催化剂”作用。(-)建立国务院报告国有资产管理情况制度2013年，党的十八届三中全会提出，要加强人大国有资产监督职能。2017年12月，中共中央印发关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见，决定自2018年起，国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况，主要包括全面反映各类国有资产基本情况的综合报告，以及企业国有资产
11、(不含金融企业)、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产等四个专项报告。综合报告每年以书面形式报送全国人大常委会审议，届末年份作口头报告。同时，全国人大常委会每年听取一个专项报告的口头报告。我国国有资产分布范围广，规模体量大，涉及行业多。由于统计口径不同，一家企业多个部门管，不同管理部门计算出的资产总额往往不一致，资产统计数据交叉和遗漏同时存在。国有资产底数不清、多头管理和统计难等问题，是全国普遍面临的难题。建立国务院向全国人大常委会报告全口径国有资产管理情况制度，有利于切实摸清国有资产家底，向全国人大和全国人民报告全口径国有资产的“明白账”；有利于推动规范和改进国有资产管理，
12、推进国有资产治理体系和治理能力现代化，使国有资产更好服务发展、造福人民。（三）报告体系的基本框架我国目前已初步构建起与建立现代预算制度相适应的政府财政报告体系，这一体系主要包括三方面内容：一是决算报告。包括财政总决算报告和部门决算报告，以收付实现制为基础编制,主要反映年度预算执行情况。二是财务报告。包括政府部门财务报告、本级政府综合财务报告和地方政府综合财务报告，以权责发生制为基础编制，主要反映政府财务状况、运行成本和财政中长期可持续性。三是国有资产报告。包括一个综合报告和企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产四个专项报告，以资产会计核算和实物资产
13、为基础编制，主要反映政府资产管理情况。三类报告相互关联，又各有侧重，共同为财政报告的使用者评估预算管理情况、财政运行情况、政府财务状况、资产管理情况等提供全面完整、真实可靠的信息。政府财政报告的完整体系如图9-1所示。对于国有资产报告，考虑到企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产报告的编报范围主要是国有企业，国有自然资源资产报告由自然资源部负责报告，因此规范暂未将上述三个国有资产专项报告纳入管理范围，仅对行政事业单位国有资产报告有关管理流程和规则提出了规范性要求。政府财政报告体系国有资产综合报告财政 总 决 算 报 告部门决算报告政府部门综合财务报告本级政府综合财务报告地方政府综合财务
14、报告业有产不金企1项告企国资含融业专报融业有产项告金企国资专报政业国资专报行事性有产项有然源产项告国白资资专报图0-1政府财政报告体系二、各类报告的目标与定位（一）决算报告的目标与定位编制决算报告的目的是为了向决算报告使用者提供与政府预算执行情况有关的信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果，有助于决算报告使用者进行监督和管理，并为编制后续年度预算提供参考和依据。当年预算批准后，要了解和分析预算执行情况，是否实现了收支平衡，是否对国民经济和社会发展产生了积极影响，就必须准确、及时、完整地编制决算报告。决算报告是国民经济活动在财政上的集中反映，体现了一年来政府活动的范围和方向；反映了预算
15、执行的最终结果，收入状况反映了政府资金的积累水平，支出状况则反映了建设事业的发展规模和速度，基本数字体现着各项事业发展的进程和取得的成果，进而反映了党和国家方针政策的执行情况，可以为进一步研究和调整国家经济政策，改进财政管理提供依据。此外，决算报告还是系统整理和积累财政预算统计资料的依据，并为制定下年度预算收支控制指标提供数字基础。决算报告主要从流量方面，反映年度预算收支执行情况，通过与当年预算对比发现问题，为科学编制预算、开展预算监督等提供支持。决算报表主要根据收付实现制会计信息编制，各部门、各地区的汇总决算报表，主要通过将各单位、各级财政的收入、支出数据加总编制完成。(-)政府财务报告的目
16、标与定位政府财务报告的目标是向报告使用者提供与政府的财务状况、运行情况和现金流量等有关信息，反映政府会计主体公共受托责任履行情况，有助于报告使用者作出决策或者进行监督和管理。政府财务报告主要从存量和流量两个方面，通过编制资产负债表和收入费用表，反映政府及其部门整体财务状况和运行情况,为开展政府信用评级、加强资产负债管理、防范财政风险，促进财政中长期可持续发展等提供支持。财务报告主要根据权责发生制会计信息编制，政府综合财务报表不能简单的通过数据加总编制，而是需要将财政与部门、部门与部门、财政内部不同资金主体之间的经济业务和事项进行抵销后编制合并报表。专栏91政府财务报告与决算报告对比分析政府财务报告与决算报告都属于政府财政财务管理的年度报告，主要反映政府财政财务活动结果，两者之间互为补充、配合使用，从不同角度满足政府、立法机关和社会监督管理预算执行、了解政府财务状况和政府运营情况、
