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1、国有经济还需要新一轮产权制度改革安徽大学荣兆梓党的十八届三中全会以来，习近平总书记多次强调，要坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，推动各种所有制取长补短、相互促进、共同发展。公有制主体地位不能动摇，国有经济主导作用不能动摇。如何实现这一目标？当然，坚持市场经济的改革方向，进一步探索公有制经济与市场经济相结合的企业组织与产权形式是根本出路。国有经济改革已经三十多年了，成绩很大，但没有解决的问题仍然很多。下一步国企改革的方向肯定不是没有底限的国退民进，但是片面强调国有经济数量增加也不对，我们还要改善国有经济的效率，要使它更好的与市
2、场经济接轨。国有经济怎么进一步向这个改革目标靠拢？十八届三中全会已经有了很明确的认识，下一步的改革要使得国有经济从管企业为主转换到管资本为主。那么，管资本为主的体制怎么建？中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见强调以管资本为主推进国有资产监管机构的职能转变，这显然符合十八届三中全会决议精神。但是文件关于管资本的这一部分讲改革的目标内容比较充实，讲改革措施内容比较空泛。表明在这个问题上仍然存在分歧。国有经济公司制改革仅仅实现了公司法人财产权的独立，这显然不够，还必须解决一个问题，就是公司法人财产权与国有股份资本所有权分开后，国有股份资本的权益到底谁来行使？国有股的股东代表由谁来承担？这个问
3、题现在没有解决好。下面我就讲自己的观点，尽管这个观点我在很多年前就提出来1,但是一开始的时候赞成的人不多，这两年赞成的人越来越多。既然要管资本为主，看来有很多事情只能朝着这个方向走。一、国有经济改革依次递进的四个阶段下图中，我把中国的国有经济改革分成四个阶段。这里有两个维度：第一个维度是从两权分离到三权分离的维度。改革从前期两权分离的改革，也就是所有权和经营权分离的改革，逐步过渡到三权分离的改革，不光是企业经营权和国有资本所有权之间分离，而且国有资本的经营权和所有权也应当分离，这样就变成三权分离。另一个维度是从行政分权向产权改革推进，改革一开始是行政分权，就是在政府机构内部放权让利，当然改革发
4、展到一定深度以后发现光靠行政分权不行，要有产权改革，比如说公司法人产权制度的改革。三十年国有经济改革可以依据这两个维度，划分为四个阶段。产权1993-2003（国务2013-（十八改革院国资委成立）届三中全会以后）1荣兆梓等：公有制实现形式多样化通论，经济科学出版社，2001年。行政分权1978-1993(现代企业制度改革)2003-2013(党的十八届三中全会)两权分离一三权分离图1:国有经济改革发展的四个阶段(1)行政性放权框架内的“两权分离”“两权分离”的理论可以追述到上世纪七十年代末蒋一苇先生的“企业本位论”2这篇突破性的文献，文章强调国有企业应当成为“自主经营、自负赢亏的市场主体”，
5、进而把企业经营权与企业所有权相分离的问题提上改革日程，“政企分开”成为企业改革明确的目标取向。此后，“两权分离”论引领学术发展，指导改革实践，一直到本世纪初国有资产监督与管理委员会的成立。期间，理论的发展与实践相呼应，又可区分为两个相互衔接又有根本区别的子阶段，它们是：行政性放权框架内的“两权分离”；产权改革基础上的“两权分离”。行政性放权框架内的“两权分离”是改革最初阶段的理论。国企改革的最初十余年是在政府行政指挥链上展开的“放权让利”，从企业扩权试点，到利改税，再到普遍推行的企业经营承包责任制，虽然改革形式经历了多次转换，其实质始终没有脱离在政府行政体制内部权责利调整的范围。政企之间行政等
6、级关系没有改变，企业经营者作为政府官员的身份没有改变，企业的自主经营权始终十分有限。十余年的改革实践充分证明了这一理论思路的局限。(2)产权改革基础上的“两权分离”蒋一苇：企业本位论，中国社会科学，1980.1以公司制为特征的企业产权制度改革标志着“两权分离”理论发展的第二个子阶段。这一理论的发展，源头上有马克思关于股份公司是资本主义“消极扬弃”和向新社会过渡的理论3,也有诸如“企业产权明晰”，“企业合约性质”（科斯）“和剩余权分享理论（格鲁斯曼，哈特）$的因子。上世纪最后十年现代制度经济学在国内的广泛传播，为这一理论发展阶段添加了助推力。至迟到九十年代中期，国有企业已经确定了公司制的改革方向
7、。通过“抓大放小”和“现代企业制度”等一系列举措，国有企业逐步实施公司制改制，成为产权独立的市场主体。与实践的发展同步，理论的演进是明显的。新的“两权分离”理论认为，企业经营权的独立必须建立在企业产权独立的基础上。公司法人制度可以是通过公司法人财产权和国家股东财产权的分离，落实经营权和所有权分离的目标。公司制改革在近十年的时间里继续按惯性将扩大企业经营权当作主要目标，而国家股份资本所有权如何落实的问题却迟迟没有妥善解决。原有的企业主管部门撤消了，新国有资产管理机构没有及时组建。在很长一段时间里，企业产权制度改革的具体方案往往是由企业经营者推动，而不是由作为产权所有者的国家及其代表机构（各级政府
8、）来推动。这意味着改革在所有者弱势（甚至缺位）的环境中进行,一系列本该由所有者统筹的事情事先没有周密步骤，或者因各种既得利益者的阻挠而推进艰难。比如，国有股全流通改革（或称解决股权3马克思：资本论第3卷，人民出版社，1975.4科斯.论生产的制度结构M.盛洪,陈郁译校,上海:上海三联书店出版社,1994.5格罗斯曼和哈特.所有权的成本和收益：纵向一体化和横向一体化的理论,载企业制度与市场组织一一交易费用经济学文选IML陈郁编,上海:上海三联书店、上海人民出版社,1996.分置问题）过程中表现出来的被动与盲目；又如，国有资本转化为社保基金的困难。尤其在改革需要通过产权交易推进的场合，所有者弱势甚
9、至缺位的情况更加常见。比如，引起许多争议的管理者收购，往往蜕变成为企业管理者自编自演的改革闹剧，国有资产流失也就在所难免。（3）基于政府行政分权的“三权分离”改革进程中的这些缺陷，都与国有资产管理体制改革的滞后相关。于是，“三权分离”的理论应运而生。不仅企业经营权与资本所有权必须分离，而且资本所有权与资本经营权也应当分离。“三权分离”理论的发展也可以区分为相互衔接又有根本区别的两个子阶段，它们是：基于政府行政分权的“三权分离”和基于产权制度创新的“三权分离”。迟至2003年，一个国家层面上的专司出资人职能的国有资产监督管理委员会才得以成立。其设计理念是：将国家所有权从政府诸多公共权能中独立出来
10、，建立“管资产与管人、管事相结合”的出资人代表机构，以解决国有企业公司制改造后国有资产实质上“无人负责状态”（陈清泰）陈清泰.深化国有资产管理体制改革的几个问题UL管理世界,2003. 6.o我们把国资委实践的改革理论称作“按政府职能分工形成的三权分离”，其特点是“政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”，靠建立专职的政府国有资产管理部门，实现资本所有权与资本管理权的分离。这一理论在当时有很强的现实针对性，但缺少理论的彻底性。国资委成立之初，有权威人士明确表示,国资委不是政府机构，国资委的设立已经解决了国有企业“政资不分”的问题(即政府直接管理国有资本的问题)。但此后的事实表明，国资委仍然是
11、“国务院特设机构”，它的组织机构形式和运行管理方式与其他政府部委没有实质性区别。尽管国资委成立十多年来在规范国有企业管理，提高国有经济效率方面做出成绩，表明国有资本有专门的管理机构，与没有专门机构管理国有资本相比，结果大不相同。但是，国资委体制只是政府职能划分的产物，与之前体制的区别是：以一个部门对国有资产的管理，取代了之前多个部门对国有资产的分头管理。它成立之后十余年运作实绩表明，这个体制不可能克服“政资不分”造成的一系列违背市场规律的后果。股份资本这种虚拟资本甚至比现实营运中的公司法人资本更不适于政府管理，它具有更为明确的盈利目的、高度的竞争性、流动性、甚至投机性，特别是随着资本市场的发育
12、完善，它越来越要求管理分工的专业化。(4)基于产权制度创新的“三权分离”早在国有企业公司制改革之初，已经有研究者提出运用信托基金制度改造国有资产管理体制的设想Z“政资分开”作为改革目标，语义上明确指向政府机构与资本管理分开，单纯地依靠政府职能部门的分工不可能实现目标。利用产权制度创新实现“政资分开”是改革逻辑的必然取向。我们把这一改革思路称作“基于产权制度创新的三权分离”。最近二十年来，尽管实践环节少有建树，这一“非主流”的改革理论仍然在默默成长，顽强发声。代表性的观点包括：7周小明.信托:国有资产经营机制的另一种选择UL经济导刊，1997.3.建立国有资本投资公司作为国资委与国有企业之间的“
13、隔离带”或中间层，主张在国资委继续充当出资人机构的同时，通过层层控股淡化政府干预8；信托基金制度是资本管理的世界潮流，中国的国有经济改革也要走“所有者替身化”和信托基金制度的改革之路，实现资本管理的“去政府化”9；主张设立国有投资基金，以基金公司形式组织国有股权代表机构2将国有资本投资公司视为国有股权代表与资本市场主体融合的新机构，主张国资委改变职能，成为纯粹的监察机构有人进一步主张，应当在国有资产管理体制的顶层采取分类原则，构建多层次、多类型的出资人机构，十八届三中全会以后，多数人已经认识到：从管企业为主向管资本为主转变，是当前国有经济改革的关键；制度顶层上通过国有资本投资（运营）公司的市场
14、运作，改善公司治理、提高企业效率是合理选择。二、当前的国有资产管理体制仍然是管企业为主的体制给当前的国有资本管理体制做个诊断。问题在什么地方？我认为当前的体制是管企业的体制，否则的话十八届三中全会也不需要提出8金硝.论国有资产管理体制改革J.中国工业经济,2000.3；郑海航,戚聿东,吴冬梅.国有资产管理体制与国有控股公司研究M.北京:经济管理出版社,2010.9荣兆梓,杨积勇.公司制改革面临的深层次问题与解决方案J.改革,2001,2；史正富,刘昶.看不见的所有者.现代企业产权革命M.上海:格致出版社,上海人民出版社，2012.10张春霖.国有企业改革的新阶段:调整改革思路和政策的若干建议J
15、比较,第8辑,中信出版社2003.9；厉以宁.中国经济双重转型之路M.北京:中国人民大学出版社,2013.11刘纪删.论国有资产管理体系的建立与完善J.中国工业经济,2003.4；邵宇.国有企业将实施分类改革N.中国证券报,2014.3.3.12陈小洪.建立国有资本管理新体制J管理世界，1998.1；宁向东.国有资产管理与公司治理M.北京:企业管理出版社，2003.这个问题了。怎么理解当前的体制是一个管企业为主的体制？从90年代中期推行公司制改革一直到2003年，这段时间里国家没有明确由那个机构来担任国有资本的股东代表。当然有一些地方性的试点，比如上海模式、深圳模式，这种探索一直没有达成共识，
16、在国家层面没有落地，因此导致将近十年的时间公司制改革由于没有解决好国有股权代表机构的问题，而出现了国有股权的缺位。当前体制是2003年建立的。那一年，国家层面建立了国务院国资委。国资委的模式实际上就是把上海模式和深圳模式给推广，国资委被明确的规定为国有股权的代表机构。我把它叫做“基于政府行政分权的三权分离”改革。为什么说是“基于政府行政分权”？核心问题是国资委依然是一个行政机构，国资委的设立仍然是一个政府行政性分权的结果，国资委的管理职能从政府的众多公共职能当中单独地分离出来，建立一个政府特设机构一一国有资产监督和管理委员会。它是独立出来了，但是它仍然是一个政府特设机构，它内部的组织构架与其他部委完全是一样的。国务院靠什么去管理国有资产？他的管理权来源和依据是国务院授权，国资委并没有自己的产权边界。
