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1、从无到有的基业：近代特殊教育国家治理体系的初构摘要特殊教育是近代文明的产物，国家对其治理体系随之架构。民国年间，是政府主导的特殊教育国家治理体系从无到有的奠基时期。行政上设立了上下归口的管理部门，却将特殊教育从“普通教育”划归“社会教育”部门统属。立法上以收回教育主权等成效彰显，却缺乏特殊教育的专项法规。监督上官方自上而下的督学比较得力，民间自下而上的督察难度甚大。而且，行政、立法、监督三项之间的进展并不平衡，行政最为强力，立法较为滞后，双向监督缺失尤大。其间的知行，官方落后于民间。故民国年间国家对特殊教育的治理机制表现出明显的初构特质，见微知著，此亦为民国整个国家近代治理体系的面相。近代范式
2、的特殊教育是人文进化和科技发展的成果，学校制度的特殊教育在启蒙运动先行的法国首先出现（1760年和1784年在巴黎先后诞生了世界上最早的聋哑学校和盲人学校）绝非偶然，很大程度上说明了特殊教育是近代文明兴起的产物，证明了特殊教育的“近代”属性。按照常理，近代教育只能发生于近代国家，近代的教育体制必由近代的国家机制来治理，两者应相互匹配、互动发展。但晚清以降中国的情况些许异常，每每是某一领域或部门的机制先行，如经济领域的军工、政治领域的外交、文化领域的教育等，进而由单兵突进方才牵动整体发展，而作为“中本西末”核心内容的政治制度往往滞后。这些先行领域或部门多不是内生性的自然生成，而是外来人文物事输入
3、的结果，多受西学东渐、西制东传的影响。1835年，中国出现了西人引介的特殊教育方式；1870年代后，中国又出现由外国传教士创办的特殊教育学校（“北京瞽叟通文馆”与“烟台启喑学馆”等）。至清末，是类学校在多省设办。但清政府对此类学校基本上不予过问，更谈不上国家治理，学校与国家治理之间不能说是适配。进入民国后，民权人人同享尤其是教育平等的理念深入人心，国家治理体制也加速近代化，随着特殊学校的增多，中国政府对特殊教育机构进行管理也成为必须，近代特殊教育国家治理体系渐次架构。“校”与“国”两两之间都有一个互动中的涅槃蜕变。管中窥豹，通过此或可深入了解相互推动演进中的问题出现和解决之策，概知中国近代特殊
4、教育国家治理体系从无到有的初建经过，进而由点及面地了解民国期间整个国家治理体系的基本面貌。一、行政机制1905年12月6日，清廷宣布成立学部。从此，教育行政从礼部中独立出来，教育的功能日渐被重视。在随后奏陈的官制草案中，学部将盲哑学堂归普通教育司师范教育科职掌，表明国家从设置中央专管教育机关起始，已将特殊教育纳入管理范围，这也成为特殊教育正式归入中国教育行政管理体系的标志。不过，此多具象征意义，不具实际操作价值，学部实际上并没有将盲哑学堂“管起来”。1912年1月1日民国成立，教育部取代学部执掌全国教育事务。3月，教育部正式设置普通教育司、专门教育司和社会教育司，其中特殊教育由普通教育司所掌。
5、12月，部颁规程中将“盲哑学校”具体归普通教育司第三科分管。1927年，教育部改制“大学院”，随即将“关于盲哑低能及残废者之教育事项”转归行政处社会教育组下设的校外教育股。1928年4月改“组”为“处”，特殊教育仍划归社会教育处。先前一直归属普通教育的特殊教育改隶社会教育，自此生出重要变化，一方面彰显进步，“大学院”将低能教育排入序列，向人数众多的智障群体开启接受正规教育的门扉，意义匪浅，特殊教育的主要门类因此而基本完整地进入政府的治理视野；另一方面则显退步，将特殊教育外出普通教育，比较起来，社会教育强调“校外”，将千千万万残疾人推出校门之外，区隔于学校、学制、学历的规范化教学，这与近代特殊教
6、育最重要表征便是学校化教育的取向直接乖离。陈鹤琴就认为将特殊教育列在社会教育系统，影响了政府对特殊教育事业的关注程度，在“国民教育”中，“特殊教育根本连附庸的地位都没有，这是不合理的二丁春更痛切指陈将特殊教育外出普通教育序列的做法，“独于特殊教育，未尝计及，不知普通教育与特殊教育有连带关系”。但民间呼吁总归是停留在口头与纸头上，当局并没有采取任何纠偏行为。1928年教育部恢复，沿袭“大学院”的归口，特殊教育仍在社会教育界别。迄民国结束，特殊教育归属普通教育序列的问题始终未得到解决。中央若此，省的层级亦如此，1917年核准的教育厅组织大纲规定第三科司理包括特殊教育在内的事务。不消说，是与中央层级
7、的第三科“条块”对应，上下贯通，多数省份相继执行此划分。京师学务局便将特殊教育等列于第三科职掌。当然也不绝对，黑龙江省行政公署就曾一度将特殊学校列入第一科；直隶省教育厅甚至专设特殊教育股。至于县市层次的管理归口愈发混乱，安徽省规定由县教育局第二科掌管；广州市曾由教育局学校教育课第四股辖属。这些情况不仅反映出政府管理体制愈到基层，乱象愈甚；更反映出政府对特殊教育行业的漠视。民国年间，对残疾人的行政管理试图将“教”“养离析，分别归属。实际执行上却经常出现负责“养”的部门涉足特殊学校事宜管理的情况。负责养助残疾人的部门在清末有民政部，北洋时期有内务部，南京政府时期有民政部、内政部、社会部等，“养助”
8、管理系统纷繁杂乱，“头部”单位的责任就未尝厘清。1928年内政部要求各地救济院等开办盲哑学校，将其作为慈善救济事业的一部分，湖南省区救济院等便兴办了盲哑学校作为附设机构，主体之外另设附属，尚可解释。但北平市的首间公立特殊学校独立成校，却由市社会局管理，明显属于“越界”管辖。即或在同一地区，也是某些学校归教育部门管，另一些学校归民政、社会部门管。更多的时间是几个部门都管却都不负实在责任，机构的多头导致管理上的缺位，定章冲突，规矩不一，无所适从。至于公办特殊学校内部的组织管理结构，以民国年间最声名显赫且唯一曾经“国立”的南京盲哑学校为例，“该校组织，为谋行政便利计，分教育、训育、研究、事务四部。（
9、甲）教务部：主持盲哑两科教务事宜；更分学籍、测验、成绩、教材等股。（乙）训育部：主持学生训练事宜；更分自治、游艺、监护、集会、运动、奖惩等股。（丙）研究部：主持各项研究事宜；更分教学、教材、党义各股。另组各种研究会，共同讨论。（丁）事务部：主持全校事务，及不属于其他各部之一切事宜；更分文书、会计、庶务、交际等股二可以看出，该校初具近代校务通行组织的样态，与旧式私塾、书院的架构大有不同；但也显示出机构设置不少，部门叠床架屋，难免降低效率。该校是举政府之力兴办的特校样板,此等机关编制在“公家”单位是常规。总之，民国建立了从中央到地方的一整套特殊教育行政管治体系，遂而成为民国教育体制（兼及民政、社会
10、管理体制）的有机组成部分。权力系统上下通达，细分归属，不断收纳新分工领域，实行动态管理，乃近代行政机制的特征所在。但体制仍属初建，有待完备之处甚多，行政管理体系虽经建构，但大多不够尽职尽责；部门之间的权界虽有分别，但远远谈不上条分缕析；条块关系虽分别界属，但上至中央教育部，下至公立学校，多见机关铺摊、职任混乱、冗员繁多、效率不高、头重脚轻、闲杂人多、干事人少的衙门做派。二、法律机制中国自古即有对残疾人予以照顾的法律条文，体现了国家对残疾群体的特殊对待。从“上三代”的“矜寡孤独废疾者皆有所养二到春秋战国时期的“九惠之教”；从西汉“存问鳏寡废疾，无目自振业者，贷与之“，到唐代对“三疾”人员的法律优
11、待，再到宋代“凡鳏寡孤独，痛老疾废，及贫不能自存者，以户绝屋居之，以户绝财产充其费”；迄明清，这方面的律法更为细密，大明律法定政府应该收养无亲属可依不能自存的笃疾人；同时规定了官吏的责任。清代律规“凡聋哑者，得减本刑一等或二等”。但中国古代法系主要关照的是残疾人群的生活和法权优免，亦即生存权和司法权，未及教育权。这不奇怪，因为中国古代基本没有对残疾人的特殊教育，故而法律中自然缺项，就是没有实践,也便无从产生法则。古代社会针对残疾人所能进行的主要是以家庭为主、社会为辅的抚养救济，而近代社会则完成从家庭社会抚养救济向抚养救济与社会保险福利及教育并重的历史阶段转变，即从传统社会“养而不教”向近代社会
12、“教养结合”的转变。与此实践相适应，转型时期也开启了确认残疾人教育权的建章立法。立法是国家的独有权限，是政府依法治理的必要前提。1902年，清政府制定钦定蒙学堂章程，规定“有气禀顽劣及身体孱弱过甚者，均可由教习辞退:同年颁行的钦定小学堂章程也涉及“资性太低”“困于疾病”的，“应随时剔退出学者”，对残疾人入学持排拒态度。1903年，清政府颁行奏定初等小学堂章程，其中“计年就学”一章第3节的附录中载：“学龄儿童，如有患疯癫痼疾，或五官不具不能就学者，本乡村绅耆可禀明地方官，经其察实，准免其就学。在中国的法律制度中，政府的法令法规往往具有法律效力，被视为“律令合一二上述皆为中国最早涉及残疾儿童教育的
13、法律法令，但只规定了有不受教育的权利，而其受教育权仍没有法律保障。民国政府建立后，为了与民国属于国民全体的“约法”或是宪法理念吻合，特殊教育在法理上获得了“正统”地位，也首次被载入国家法系。民国宪法规定，国民受教育的机会一律平等，所有学龄儿童一律接受基本教育。这就为残疾儿童接受教育提供了根本大法依据。1912年5月13日，各部总长到参议院宣布政见，教育总长蔡元培专门谈及“特殊教育，如盲哑废疾者之教育”，明确了政府对废疾教育承负法责。同年9月，教育部发布小学校令言及“盲哑学校由城镇乡设立之，其经费负担依法律所规定，由城镇乡学务委员会管理这是政府部门首次对建立特殊学校作出律规，至是，盲哑学校破天荒
14、地在中国学制中确立其地位。此乃一个大的进步，说明特殊学校的发展已进入需由法律来保障和规范的时代。但应该承认，规定很简略，甚至可以说不具备多少可操作性。1915年7月，教育部又公布国民学校令，强制规定父母或监护人在儿童学龄期间有让其入学的义务，“学龄儿童（指满6周岁以上至13岁的儿童）如以疯癫、白痴或残废不能就学者，区董报经县知事认可后，得免除其父母或监护人之义务:表明中国的初等教育开始步入义务教育和全民教育的崭新阶段。虽然仍将残疾人例外处理，但需要“县”级首长的同意，设了一道门槛，说明政府对此群体的关切加深。而在1916年1月公布、同年10月修正的该法令的施行细则更明确如有病残“陈请免除义务或
15、展缓就学时，除贫困一项外，须附送医生之证明书二条文较前明晰，由医生来证明，就比“县官”更具“科学性”和客观准确性。此条主要着眼的是学生。同文件中还出现了专对特殊教育机构的法令条文：第八十三条：盲哑学校及其他类于国民学校之各种学校，得置校长。第八十四条：盲哑学校及其他类于国民学校之各种学校教员，须有国民学校教员之资格，或经检定合格者充之。第八十五条：盲哑学校及其他类于国民学校之各种学校，其校长教员之任用惩罚等项，依国民学校教员之例。区立盲哑学校及其他类于国民学校之各种学校,其校长教员之俸额及其他给与诸费，县知事依照国民学校教员之规定，参酌地方情形定之。条文侧重规范师长，反映出政府已将特殊学校全体
16、纳入考量范畴。更需指出的是，法条指明特殊学校“类于国民学校”，是对其法律地位的确认。1922年11月1日，教育部公布教育系统改革令，俗称“壬戌学制”，其中对特殊教育的意义、目的和对象有了比较明确的说法，“对精神上或身体上有缺陷者，应施以相当之特种教育:至此，特殊教育的另一大类一一智障教育入法，从身残到智残，法系不断扩延。1937年7月17日公布学龄儿童强迫入学暂行办法，同年8月4日公布各省市失学民众强迫入学暂行办法，立法又上新阶，进入到强迫义务教育阶段，硬性要求适学残疾人全员入学，若要例外，必须是经指定医师证明不堪入学，“并经当地强迫入学委员会证明属实者”，方可免其入学；但如果当地或者临近地方有特殊学校，“仍应劝令其入学受特殊教育二该办法虽贯彻了全民教育的精神，但在当时只能说是美好愿景。未几，日本侵华战争全面爆发，战争打击下的中国特殊教育事业严重衰退。中外战争刚刚平息，国民党政府又发动内战。1947年政府拟定盲人学校及聋哑学校规程（草案），凡74条，包括总纲、
