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1、西安市关于进一步完善财政出资基金设立及运营管理机制的实施方案为进一步优化我市财政出资基金布局，切实提高财政资金使用效益,确保基金投资运作规范、高效，根据财政部政府投资基金管理相关制度和市委、市政府有关工作要求，特制定本方案。一、财政出资基金功能定位本方案所涉及财政出资基金是指经市委、市政府批准，由财政出资组建的市级相关领域基金。按照基金功能分类，整合为政府引导基金和产业投资基金两类。其中：政府引导基金是以政策效果为首要目标，围绕经济社会发展中需要政府主动调节引导的领域，按照“有为政府”要求，引导支持关键性、创新型行业和薄弱环节（如：科技创新、城市更新（园区发展）、区域债务风险化解等领域）稳健发
2、展的政策性基金。产业投资基金是以产业发展为首要目标，围绕经济社会发展规划和产业发展政策，发挥“有效市场”作用，支持重点领域、重点产业、重点区域（如：全市六大支柱产业、五大新兴产业领域成熟期重点规模以上企业以及“小升规”培育库重点发展企业等产业发展政策重点支持对象）壮大提升、高质量发展的市场化基金。二、财政出资基金分类原则政府引导基金包含西安市创新投资基金、西安市城市更新基金、区域稳定发展基金等，统一由市级国有金融资本运营公司西安财金投资管理有限公司（以下简称西安财金公司）负责运营管理。政府引导基金在运作时兼顾政府政策导向和社会资本带动成效，采用“股权+债权”的投资模式，侧重“政府引导:对确有社
3、会效益但投资收益偏低、社会资本积极性不高的“市场失灵”领域，可通过收益让渡、提高出资比例、风险补偿等措施，充分调动市场主体的积极性。（二）产业投资基金产业投资基金主要以西安市工业倍增引导基金为主体，体系内整合大西安产业基金等存量基金资产，并将西安市民营经济转型升级发展基金、西安市抗疫恢复发展基金、陕西西安国资国企综合改革试验基金等三支产业直投基金纳入体系运作，统一由市级国有产业投资公司西安投资控股有限公司（以下简称西投控股）进行市场化运作。产业投资基金在运作时兼顾产业投资精准带动和资本市场协同支持，采用母子基金、专项基金和直接投资相结合的投资模式，侧重市场化产业培育。对市场较为成熟、需要适度引
4、导的领域，科学控制各级财政出资比例，广泛吸引国有企业、金融机构及市场化投资机构等社会出资，形成多元化的出资结构，坚持政府与社会资本同股同权、共担风险。三、政府引导基金运作机制西安市创新投资基金（以下简称创新基金）首期规模100亿元，其中西安市统筹安排80亿元，争取省政府投资引导基金出资支持20亿元。西安市统筹出资来源包括市级财政预算及市属重点国有企业、有关开发区等其他方出资。各方出资按照“4：3：3”的比例分三期实缴，于2023年底前全部到位。基金设立后，可继续争取中央及省、市各级主体参与出资合作。西安市城市更新基金（以下简称城更基金）总规模100亿元，由西安财金公司发起并认缴出资。市财政根据
5、基金运作情况给予西安财金公司资本金补充支持。同时，积极争取中央和我省城市更新相关专项资金出资支持。基金首期实缴40%,后续出资根据基金运行及资金需求情况灵活安排，原则上3年内实缴完毕。区域稳定发展基金（以下简称稳定基金）总规模50亿元，首期认缴不低于20亿元（由市财政、曲江新区联合试点发起），由市区财政、省市国有平台公司、市场化金融资本按照“4：3:3”比例共同出资组建,国有平台公司及市场化金融资本之间的份额可根据募资情况相互转化。（二）基金投资方向和运作模式1 .创新基金。创新基金重点支持秦创原创新驱动平台建设和科技创新发展，主要投向电子信息、人工智能、光电芯片、航空航天、新材料、新能源、生
6、物医药等行业方向。基金通过投资子基金和直接投资等方式进行股权投资，采用纯市场化运营机制，政府部门不进行项目投资运作环节的审批和政策性审查,不干预基金市场化经营，不参与基金投资决策，不指定具体投资项目。对单个子基金的投资额不超过创新基金总规模的20%,原则上不超过被投子基金总规模的30%且不得成为子基金单一第一大出资人，对投资初创期科技型、创新型企业的子基金最高不超过子基金总规模的40%o直接投资的比例不超过创新基金总规模的20%,直接投资金额不超过被投企业总股本的30%且原则上不为第一大股东。2 .城更基金。城更基金结合我市城市更新领域相关重点项目，聚焦全市片区综合开发、老旧街区改造、产业园区
7、建设等三个方向，优先支持更新效果明显、市场效益较好、示范效应较强的“微更新、微改造”项目。基金遵循“政府引导、企业发起、社会参与、片区合作”的原则，积极探索“城市更新+产业导入”运作模式，吸引各级国有企业、建设开发运营类企业、投资机构等主体参与子基金投资运作，积极引导带动社会资本参与城市更新的积极性。基金原则上对单个子基金的投资金额不超过该子基金规模的20%,并根据区域情况提供差异化支持，充分发挥基金引导放大作用。3 .稳定基金。稳定基金通过市、区联合发起，为各市属、区属国有一级平台公司到期债务转换（续发）提供短期流动性支持，确保区域平台债务风险平稳处置与及时化解，提振市场信心，引导金融机构及
8、相关投资人为企业提供融资支持。稳定基金以债权支持方式开展投资活动，对于各市属、区属国有一级平台公司的债务转换（续发）需求，由基金管理机构与相关偿债主体按照“一项目一方案”原则，签署债务平滑流动性支持协议。在偿债需求紧急、还款来源明确且提供相关资产、股权或收益权抵（质）押等反担保措施的条件下，稳定基金和担保机构可提供一般不超过3个月（特殊情况不超过6个月）的流动性支持。四、产业投资基金运作机制（一）基金组建方式及出资安排产业投资基金以工业倍增引导基金为主体，在西安市工业倍增引导基金设立方案（市政办发（2023）6号）基础上，进一步整合资源，将基金总规模由原先的100亿元提升至不低于200亿元，主
9、要通过“整合存量基金资产+财政补充出资+市场化筹集资金”的方式设立。其中：一是整合存量基金资产（合计账面资产约109.65亿元），将大西安产业基金（94.15亿元）、西安合作发展基金（15.5亿元）整合纳入引导基金（上述基金资产为财政初始投资规模，后续按照评估价值确认实际出资份额）。二是新增货币出资部分（70亿元），由市财政统筹各类专项资金出资40亿元；西咸新区、高新区、经开区各认缴出资10亿元。三是市场化筹集出资部分（不低于30亿元），由西投控股通过市场化募集的方式认缴出资30亿元。（二）基金投资方向和运作模式产业投资基金按照“母基金+专项产业基金”架构运作，主要涵盖三类支持方向：一是以“一
10、产业一基金”模式设立六大支柱产业专项基金。支持我市国有平台公司围绕全市六大支柱产业领域分别发起设立单个领域规模不低于50亿元，总规模不低于300亿元的产业专项基金，主要支持全市规模以上工业企业库中六大支柱产业领域重点企业融资项目。二是新设区域“小升规主题培育基金。支持西咸新区、高新区、经开区及我市其他重点区县分别发起设立预期总规模100亿元的“小升规”等主题培育基金，通过股权直投方式引导和支持我市中小工业企业加快转型升级为规模以上企业，精准覆盖“小升规”培育库中的企业股权融资项目。三是统筹出资运作已设立的市级产业直投基金。将民营经济发展基金（IOo亿元）、抗疫恢复发展基金（50亿元）、国资综改
11、基金（50亿元）纳入引导基金体系统一出资运作。其中:民营经济发展基金采取“股权投资基金+互助纾困基金”双架构运作模式，重点支持区域内产业龙头、就业大户、战略性新兴产业等关键重点民营企业发展；抗疫恢复发展基金通过“股债融合”投资和“投贷担”联动合作机制，引导金融机构、投资机构、担保机构和社会资本向受疫情影响较大企业提供纾困融资支持；国资综改基金重点投资于西安综合改革试点区域范围内，拟开展资本运作的国有及国有控股企业，支持支柱产业、战略性新兴产业加速发展，促进股权多元化和混合所有制改革，服务国资国企改革创新和经济高质量发展。五、财政出资基金管理机制（一）明确部门职能分工。财政部门作为财政出资基金的
12、主管部门，主要负责基金管理制度制定、财政出资预算编制以及绩效考核评价等工作。同时，根据政府授权履行出资人职责，统筹整合财政出资基金，理顺基金管理架构，合理控制基金层级，防止基金设立碎片化和多头管理。对前期市委、市政府已批准设立的相关基金，在整合规范工作中要做好新旧体制衔接，实现相关改革的统筹平稳一体化推进。市工信局、市科技局及相关行业主管部门依职能分工负责各领域基金合作及项目投资的指导协调工作。（二）规范基金设立机制。财政出资基金按照政府引导基金和产业投资基金分类运作，原则上不在同一行业或领域重复设立各类财政出资母基金。确需新设相关专项基金的，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报市委
13、、市政府批准同意后设立，并按照基金性质和投资方向纳入政府引导基金和产业投资基金体系管理。（三）加强财政出资管理。强化政府预算对财政出资的规范和约束,研究建立财政对财政出资基金的持续稳定投入机制，将基金出资纳入年度预算管理，并视财政支出进度和基金投资需要逐步到位。严格落实地方政府债务管理各项规定，不得通过设立基金以任何方式变相举债，政府债券资金不得用于基金设立或注资，财政出资只能以出资额为限承担责任，严禁变相实行财政兜底、担保。（四）提高市场化运营水平。各基金运作平台具体负责基金的日常管理运作，政府引导基金管理费根据管理运作情况确定计提标准，原则上不超过基金投资金额的1%；产业投资基金管理费按照
14、市场化方式规范运作提取，原则上通过市场化资本运作和项目投资超额收益平衡运营成本。各基金运作平台要加快基金资产的分类整合与盘活提升，确保资金快速回收，按照方案优化后的基金架构尽快完成基金资产和管理的移交工作；同时，要积极推进项目储备对接，确保新设基金尽快投资落地。（五）健全基金退出机制。各财政出资基金对外投资运作时，要在章程协议中明确政府出资部分的退出通道以及让利方式，对于达到政策目标和阶段性投资预期的要适时退出；要充分发挥市场机制作用，实现政府出资合理退出；要严格退出程序，切实保障各类出资人取得合法权益；要加强有效监管，科学评估出资价值，对暗箱操作、利益输送造成国有资产流失的，要严肃追责问责。
15、（六）强化基金监督机制。基金运作平台应建立完善与组织形式相适应的基金治理结构、运营管理和风险评价机制，督促子基金管理机构按照协议约定加快投资进度，提高基金运作效率。基金运作平台应定期向财政部门和其他出资人报告基金运行情况。市财政局会同相关部门监测基金运行情况，向市政府汇总报告财政出资基金的总体情况，包括基金运行、政策效果等重要情况，维护政府出资权益。（七）完善基金评价体系。探索建立并逐步完善基金运营全过程绩效评价制度，强化绩效评价结果的运用，对于严重偏离绩效目标、投资进度缓慢或资金长期闲置等问题严重且未按要求整改的子基金，应当按照基金协议约定的程序和条件及时退出。鼓励改革、支持创新，完善容错纠
16、错和尽职免责机制，建立科学的政府引导基金风险管理和业绩评价机制，推动打造一支既懂政策又懂市场的复合型、专业型、开拓型的基金运营管理人才队伍。本方案下发后，原西安市人民政府办公厅关于印发西安市工业倍增引导基金设立方案的通知（市政办发（2023）6号）、西安市财政局关于印发西安市工业倍增引导基金管理暂行办法的通知（市财发（2023）28号）相关内容标准和管理要求按本方案执行。附件：1.政府引导基金管理方案2.产业投资基金管理方案附件1政府引导基金管理方案一、基金性质政府引导基金是以政策效果为首要目标，围绕经济社会发展中需要政府主动调节引导的领域，按照“有为政府”要求，引导支持关键性、创新型行业和薄弱环节（如：科技创新、城市更新（园区发展）、区域债务风险化解等领域）稳健发展的政策性基金。二、管理机制及运作原则政府引导基金统一由市级国有
