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1、产业园研究之开发运营篇一一群雄逐鹿：把握园区发展模式变革的新机遇 在高质量发展要求下，产业园加速进入市场化发展新阶段，园区开发运营由政府主导向企业主导和政企合作转变。传统政府主导下的园区运行机制与当前产业发展需求之间的矛盾日益凸显，各地不断探索模式创新，积极谋求市场化破局。在政策和要素保障支持下，以市场主体为核心、强调专业化运作和园区经济效益的市场化机制正在加速形成，企业主导和政企合作模式得到广泛应用。 园区入局者不断，形成了多元化主体的发展格局。背靠政府资源的国有开发运营企业凭借多年经验积累，正在积极提升专业化能力、拓展市场化园区项目。民营产业地产商利用品质空间和服务理念两大抓手，逐渐形成了
2、成熟的业务模式和品牌口碑。一些行业龙头发挥产业号召力和产业链服务能力，抢抓各地特色主题产业园区建设机会。此外，致力于科技成果转化、创业孵化、产业投资的科技服务型企业也开始涉足产业园，以科创服务和创新资源优势展开差异化竞争。 产业园项目打造从空间开发走向产业生杰运营，促进全链条提质转型。园区建设从土地一级开发过渡到二级开发,向功能业态混合的综合开发拓展，开启“筑巢引凤新潮流。招商理念和方式创新不断，“招大弓I强”与“招才引智”双管齐下，立体化招商网络全面铺开，大数据招商、资本招商等策略手段层出不穷。运营服务成为园区比拼的关键，形成了集政务服务、专业服务、金融服务、科创服务于一体的全要素服务体系。
3、 园区盈利由重资产依赖向轻资产或轻重结合模式过渡。传统以物业租售为主的盈利模式正受到冲击，增值服务、产业投资和运营品牌输出成为收入增长的关注重点。同时，如火如荼的智慧园区建设有望带来盈利模式的颠覆性变革。正文我国产业园进入高质量发展的新时代，各地政府不断探索优化产业园开发运营模式，开启了市场化破冰浪潮。以政府为主导的园区模式正在快速变化，越来越多的市场主体成为新时期园区建设的主力军。园区全链条经营理念和运作逻辑也随之变化，带来园区盈利模式的创新变革。本篇报告作为产业园系列研究的第二篇，旨在梳理市场化浪潮下我国产业园开发运营的主要特点和关键趋势，从而提出新时期我行的园区经营策略建议。产业园全面进
4、入市场化发展阶段Ll需求牵引与政策支持双重驱动，加速园区市场化我国产业园发展早期多采用行政化手段推动，政府和国有资本主导的色彩浓厚。虽然有部分民营企业参与和少量市场化运作的项目，但规模体量较小。近年来，在高质量发展诉求下，产业园开始全面加速进入市场化发展阶段。(1)需求牵引：随着产业升级加速、产业内外部环境发生重大变化，企业对园区载体品质和运营服务都提出了更高的要求，传统园区开发运营模式面临多重挑战。各地开始积极谋求市场化破局。同时，在“放管服”深化改革、隐性债务约束、土地集约化利用等多重因素影响下，各地政府也倾向于采取市场化手段促进园区转型，激发园区经济活力。（2）政策支持：多个重要政策出台
5、，强调产业园要“市场化”、支持市场主体参与建设运营。2017年2月，国务院办公厅对外颁布“开发区23条”，主张政企分开、政资分开,把市场化运作作为重点方向。2019年5月国务院再发“开发区24条”，明确指出经开区要“由政府主导向市场主导转变”。江苏、上海、湖南等省也出台产业园政策，推动市场化建设运营。此外，不少地区推行新型产业用地、功能混合开发、允许分隔销售等产业用地政策，为各类市场主体进入提供要素保障。表1:近年来各级政府出台政策推动产业园市场化政策文件地区/部门相关等关于促进开发区改革和创新发展的若干意见国务院办公推进手（国办发20177号）（开发区23条）厅区建普关于推进国家级经济开发区
6、创新提升打造改革国务院要求引开放新高地的意见（国发201911号）府对有（开发区24条）股权纪江苏省开发区条例（2018年1月）江苏省鼓励于湖南省加快产业园区市场化建设运营的若干政湖南省发改支持F策（湘发改地区（2020）495号）委等9部门合所专浦东新区推进特色产业园区高质量发展若干规浦东新区人明确指定（2022年9月）大常委会营主仇资料来源：公开资料，招商银行研究院在需求牵引与政策保障支持下，产业园市场化机制正在加速形成。一是弱化政府角色、突出市场主体。发挥市场作用，按照市场价格、市场信号，让市场主体来配置资源。二是强调专业化运作。把产业园的开发建设、招商引资、运营管理交给掌握市场与产业资
7、源、熟知产业布局、精通园区运营服务的专业性企业或机构。三是提升园区资产价值和经济效益。过去政府做园区重点关注产值规模、集群效应、就业贡献，市场化企业主体介入后，更要考量项目收入、现金流以及园区的商业价值、资产价值。产业园基础设施公募REITS的出现，也让产业园投融资更加市场化。L2开发运营由政府主导向企业主导和政企合作转变产业园市场化改革不断深化，逐步形成了政府主导、企业主导、政企合作等多种开发运营模式，从政府包揽向市场做主转变。从当前现状看，政府主导依然是最为常见的模式,在大型开发区建设中发挥着重要作用，并积极引入市场化管理机制，探索模式创新。同时，企业主导和政企合作模式的效率优势和资源互补
8、优势越来越明显，在“园中园”和特色园区建设中的应用日益广泛。表2：三大类园区开发运营模式比较政府主导模式企业主导模式特征采取完全行政主导或管委会+公司”或国企管理等形式，充分利用政府资源和宏观调控能力市场化企业为主体律进行专业化运作政府角色统筹管理园区开发规划与日常运营事务项目监管与宏观指弓优势规划性强、管理集中统一；有效利用政府资源和关系经营效率高、专业1劣势灵活性低、效能低对主体运作能力、3案例常见于大型开发区，如广州高新区在开发区园中l(新型产业用地)，例如东莞凤冈天安娄资料来源：头豹研究院，招商银行研究院(1)政府主导模式：规划性强、管理集中统一，但灵活性不足政府主导模式是目前我国最常
9、见的园区开发运营模式，各地经开区、高新区等大型产业园在建设初期基本都以政府主导模式为主。该模式中，地方政府统筹管理园区事务，根据城市发展及产业特点进行产业园的开发与规划，具有集中统一、规划性强、权威性高、招商引资力度大等优势。从实践经验来看，各地政府采取的管理架构大致可分为三类，即强行政主导型、“管委会+公司”模式、国企管理型。其中，强行政主导型一般采取园政合一形式，即园区管委会和功能区行政机构合一，一套班子两块牌子，以广州高新区为代表，充分利用强政府的特点，发挥宏观调控作用、争取资源和政策优惠。第二类是“管委会+公司”模式，将园区管理委员会作为派出机构，赋予其经济和行政管理权限，并由管委会的
10、名义出资成立投资开发公司，负责产业园具体的开发建设、招商引资和资产经营等，如北京经开区（经开区管委会+北京亦庄投资控股有限公司）。第三类是国企管理型，即园区不设专门行政管理机构，地方政府直接通过国企参与产业园开发运营，以提高决策与执行效率，如上海漕河泾开发区，管理模式相对灵活，具备一定的市场思维。近年来，传统政府模式下的园区运行机制与发展需求矛盾日益凸显。一方面，政府主导模式存在活力不够、灵活性差等缺点，容易出现机构膨胀、政企不分等问题，导致园区运营效率低、园区专业水平不足。另一方面，受到国家对地方政府负债率的限制，地方国有企业债务风险日益加剧，严重制约了园区发展后劲。为了应对上述问题，政府主
11、导园区积极谋求转型，完全政府主导型模式越来越少，逐渐向“政府引导+企业主导”过渡。有的政府园区开始通过引入专业运营商，盘活存量园区，提高园区运营效率和服务品质。(2)企业主导模式：运作效率优、但门槛要求高企业主导模式在市场化趋势下得到了大力推广，在开发区的“园中园”建设和新型产业用地开发项目中应用广泛。通过引入社会资本，将政府投资项目变为企业投资项目，既解决地方政府在园区开发项目上资金不足的问题，也可以发挥市场化主体的市场灵敏度、运作效率以及专业化能力，有效提高园区开发和运营管理效率。这一模式以市场化机构为主体、完全按照市场经济规律进行专业化运作。此时，政府主要通过招标政策、用地要求等进行宏观
12、调控，而开发运营企业负责对产业园项目进行统一规划设计、设施建设、招商引资、运营服务等。为了加强政府的控制力和监督职能，政府会从产值、税收贡献等多维度对园区开发运营企业的经营效果进行考核。实际操作过程中，对于园区开发运营企业的运作能力、资金门槛要求较高。相比政府主导园区，这种模式下政府资源与政策支持作用减弱，要求开发运营企业自身需要具备较强的综合能力。而且，由于产业园项目一般耗资庞大，要求市场化主体具有一定的资金实力。(3)政企合作模式：兼具政府的指导性和市场的灵活性政企合作模式是指由政府和市场化运作的民营企业合作，联合设立园区项目平台公司，共同对产业园项目进行开发和运营。政府和企业在责权利及风
13、险上按约定的规则进行分担，项目融资由社会资本与政府方出资代表成立的合资平台公司负责。开发过程中，政府提供土地、税收等优惠政策，负责产业规划和项目审批决策等，平台公司负责项目的具体实施。该模式兼具政府的指导性和市场的灵活性。一方面，能充分发挥政府的宏观把控能力、获得资源支持与政策倾斜,另一方面，也能撬动社会资本，借助民营企业主体的市场化运营优势和项目经验。通过最大限度的调动政企资源，高效率推动园区的建设和运营管理。该模式有利于引入多元化投资主体，实施综合性、大规划开发项目或特色园区项目，如固安工业园(华夏幸福与廊坊政府合作)，但对政企协调要求非常高。近年来，在促进产学研的目标指引下，还衍生出了政
14、校企合作共建模式，整合院校机构的科研优势与开发商的项目运作能力，常用于创新驱动型园区。例如，武汉大学科技园由武汉大学和武汉高科国有控股集团有限公司、湖北万豪置业有限公司共同投资，联合成立武大科技园有限公司作为园区运营主体。产业园开发运营呈现三大趋势：市场主体多元化、项目运营生态化、盈利模式组合化在市场变革推动下，越来越多的市场主体开始涉足产业园项目，不断探寻新的产业园打法，进一步带动盈利模式创新、深挖项目商业价值。综合来看，呈现三大趋势，即市场主体多元化、项目运营生态化、盈利模式组合化。2.1多元化市场主体竞相角逐我国产业园市场已经形成了多元化主体格局，涌现出一批具有丰富经验的国有园区开发运营
15、企业和颇具品牌影响力的民营产业地产商，吸引大型房企、行业龙头、科技机构和创投企业参与。随着各方角逐加剧，对市场主体的产业资源、产品打造、资源整合、运营服务等能力都提出了更高的要求。本文选取了国有园区开发运营企业、民营产业地产开发商、行业龙头企业、科技服务企业等四大类主要的开发运营主体进行优劣势分析。表3：不同类型企业积极入局产业园市场类型代表性企业优势国有园区开发运营企业张江高科、苏高新、上海临港、中关村发展集团、招商蛇口项目经验积累和沉淀，政支持；大型开发区的建设三民营产业地产商天安数码城、联东集团、华夏幸福、亿达中国、金地威新物业品质打造和专业化服9园区运作模式成熟，善于中体、产业小镇和业态融合日行业龙头企业京东、海尔、ZZ-SI对产业理解深刻，产业号Z成产业链生态；主要围绕E展，布局特色主题型园区科技服务企业启迪控股、清控科创、力合科创科研技术资源丰富、科创月出；多布局科技型园区和不资料来源：招商银行研究院2.1.1国有园区开发运营企业：背靠政府资源、项目经验积累多作为最早一批参与园区开发建设的企业，国有园区开发运营企业凭借其先天的政策支持优势与政府背书，具有强大的产业引导、资源调动能力以及资金成本优势，在各地开发区建设和市场化转型过程中扮演着主力军的角色。在业务模式上，早期以传统的土
