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1、高校预算绩效管理问题对策探析一、高校预算绩效管理存在的主要问题预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果，预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。这种管理模式要想发挥其作用，必须将具体经济业务与制定的绩效目标深度融合，唯此，才能充分发挥绩效评价的作用。但是，目前高校的预算绩效管理实务在事前评估和绩效目标制定和结果运用等环节存在不足，没有达到预算绩效管理的总体要求，没有达到提高教育资源配置和提高其使用效益的预期目标，主要问题如下：（一）已有预算绩效管理制度体系不够完善目前，从高校现有的预算绩效管理体系看，多侧重于“绩效监控”和“绩效评价”两个环节，但是对于“事
2、前评估”环节不够完善。例如，*多数省属高校参照*省省级预算事前绩效评估管理暂行办法（*财绩发*号）相关规定，只针对*万元以上的重大预算项目，去开展事前绩效评估。这样远不能满足高校事业发展对财务管理的要求。目前，多数高校只重视重大预算项目（*万元以上）的事前绩效评估,对于预算金额小于*万元的项目，缺少必要的事前绩效评估过程，导致相关预算项目论证不充分，影响后续的绩效评价、结果运用等，致使绩效评价中曾经多次反映出的问题，反复出现，没有什么改进，进而造成高校预算管理体系上的缺失。（二）未建立适合高等教育特点的预算绩效管理体系目前，各高校基本上按照中央和各级政府关于预算绩效管理方面的要求，制定了相关的
3、制度，但是并没有很好地结合高等教育特色，建立相应的绩效评价体系。主要体现在以下方面：其一，存在工作组Z架构不够完善的现象，部分高校尤其是预算级次为二级预算单位的高校，其绩效评价工作多数是校内预算项目执行单位自评，提交给财务部门，简单汇总后上报给上级机关，这样存在执行与监督职能冲突的现象，在“绩效评价”环节，并没有一个相对的独立机构，对校内各类预算项目的绩效情况进行全面客观的评价。其二，在“结果运用”环节，并没有充分运用绩效评价的结果，如扣减下一年度预算额度、年度考核扣分等。其三，在“事前评估”“绩效目标”环节，存在绩效指标申报和项目申报“两张皮”的现象，校内项目立项申报环节没有将绩效目标作为重
4、要评审因素。（三）绩效指标值的设置未突出关键绩效指标值目前，在“绩效目标”环节，部分高校的预算项目绩效设置上没有体现出该项目的关键绩效指标值（kPi）,往往只设置了简单的时效指标、满意度指标等，并没有涉及核心的产出指标、效益指标，尤其是对于“高等教育发展专项”这类内容繁杂、综合性较强的预算项目，其项目绩效没有体现出kPi,这样也导致其后续的绩效评价和结果运用环节中存在将资金执行情况当作kPi、绩效评价敷衍等现象。（四）财务和业务沟通不畅预算绩效工作不可能只由某个部门或人员单独完成，必须是由财务部门和业务部门相互沟通、协作完成。但是，目前在“绩效目标”环节，高校普遍存在着财务部门和业务部门之间有
5、信息壁垒，人员之间沟通不畅的现象。业务人员不懂财务相关知识，仅从其从事的教学及科研等业务角度，阐述预算项目的绩效目标，存在不知如何对绩效指标进行量化、细化的问题；而财务人员不懂教学及科研相关业务，对业务部门提出的预算绩效目标，无法对其可能存在的风险和带来的收益进行预判，无法对业务部门给出专业的意见和建议，这样容易导致最终制定的绩效目标即不能体现出该预算项目方案的设立目标，也不符合财务管理的相关要求，给下一步的项目执行和考核带来诸多问题，最终导致学校教学资源的浪费。（五）机构和人员配置不完善合适的机构和人员，是整个预算绩效管理体系良好运行的前提。目前，多数高校的绩效评价工作长期由财务部门的个别工
6、作人员负责，这样存在以下两方面问题：其一，从机构设置上，财务部门无法同时履行绩效评价工作中的监督与执行职责，而且也无法全面深入了解学校所有预算项目涉及的教学、科研等活动，实施绩效评价的成效不大。其二，从人员配备上，单个工作人员无法完成全校的预算绩效评价工作，其工作量太大，无法保证工作质量和效率。二、改进高校预算绩效管理的优化对策（一）从“业财融合”角度，进一步完善高校预算绩效管理制度如前文所述，目前预算绩效管理制度在“事前评估”环节不够完善,没有真正落实中央对于预算绩效管理“全方位、全覆盖”等方面的要求,认为，有必要以“业财融合”观念，完善“事前评估”环节的预算绩效管理制度。业财融合，是业务与
7、财务融合的简称，是指业务发展和财务管理相结合，业务和财务融为一体。对高校目前的预算绩效管理制度建设而言，重点就是要完善事前绩效评估部分的制度，摒除诸如“*万元”之类的金额限制，凡是符合学校立项要求的项目，均要开展详尽的事前绩效评估工作。即，从项目立项环节开始，去考虑相关项目是否符合学校事业发展的目标，能否制定出详尽的实施方案，能否制定合理可行、细化量化的可考核绩效指标等问题，而不是简单地通过制定一个金额上限去判断项目是否值得开展事前绩效评估工作。必须要将预算绩效管理活动端前移，通过对相关项目数据的预测与分析，对拟立项的项目提出相应的修改完善方案，并提交给校内业务部门和领导决策层。通过把控项目流
8、程的关键控制点和潜在风险，有针对性地提出解决和改进方案，降低项目风险，促进学校教学活动得以良好开展。如此，高校预算绩效管理制度，将会真正意义上形成一个事前规划、事中控制、事后评估的管理闭环。（二）结合业务分析，以关键绩效指标为基础，构建合适的绩效指标体系预算绩效管理体系的五个环节不是空中楼阁，要想落在实处，设立的“绩效目标”必须指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配。可以说绩效目标是整个预算绩效管理体系的重要基础环节，而绩效指标是绩效目标在实践环节的具体体现，所以落实绩效目标环节的关键在于确定合适的关键绩效指标值（kPi）,并以此为基础来构建合适的绩效指标体系。绩效指标主要包括产出指标、效益指
9、标和满意度指标三大类。一般而言，每个项目均应设置产出指标和效益指标，工程基建及维修类项目应重点对工程的成本管理、成本控制以及实施项目对自然生态环境的影响等方面进行评价。* .基础设施维修专项结合办学实践及相关业务分析，此类项目的关键控制环节：项目实施成本是否控制在当地平均水平以内；该项目实施是否对学校及周边的生态环境造成不良影响；维修项目实施方案中核心的工程量相关内容是否完成;项目实施是否达到预期效果，学校师生是否对该项目满意。* .开大教育专项结合办学实践及相关业务分析，此类项目涉及终身教育、开放教育、成人教育、社区教育四大方面，针对此类教育主要以开展线上教学为主的特点，该类别项目的关键控制
10、环节：学生对各类教学平台的使用时长、频次；各类教学平台资源建设的情况；国家开放大学体系内的体现教学质量方面的排名。据此分析，从开放教育的“专业课程及教学资源建设”“人才培养总体质量”两个维度，设置此类项目的关键绩效指标值：移动教学资源的建设数量、师生使用频次、每科学生在线学习时长、网上教学互动次数、国开学习网教学综合排名等。同时围绕该关键绩效指标设置其他产出指标、效益指标和满意度指标。如：“移动教学资源的建设数量2*门”“师生使用频次*万人次”“每科学生在线学习时长*小时”“网上教学互动次数*人次”“国开学习网教学综合排名全国前*名”“毕业生对学校抽样满意度*%”“用人单位对毕业生综合素质评价
11、满意度*%”等。* .职业教育专项高等职业教育的主要办学特点是密切产学研合作，培养服务区域发展的技术技能人才。结合目前学校办学实践及相关业务分析，此类项目的关键控制环节：实习实训室建设情况和双师型教师的培养情况。据此分析，从“教学设备完善”“师资建设”“人才培养”三个维度，设置此类项目的关键绩效指标值：购置仪器设备（台套数）、新增图书册数（万册）、新增实习实训工位数（个）、建设应用信息化系统（个）、双师型教师增加值（人数），同时围绕该关键绩效指标设置其他产出指标、效益指标和满意度指标。如，“购置仪器设备*台套”“新增图书册数*万册”“新增实习实训工位数*个”“建设应用信息化系统*个”“双师型教
12、师增加值*人”“毕业生就业留在本省就业比例2*%”“毕业生就业率2*%”等。综上所述，在高校预算绩效管理中，有必要先针对不同的教学业务进行准确分类和业务分析，制定出合适的绩效目标，找到相应类别业务的关键绩效指标值（kPi）,进而形成的绩效指标体系才能真正体现高校办学具体业务特点，而不是脱离业务空谈绩效，在预算绩效管理体系的绩效目标环节，将具体的绩效目标真正落实、落地，体现出对具体预算项目进行绩效评价的有效性，为后续绩效监控、绩效评价、结果运用环节打下坚实的基础。（三）建立“业财融合”的人才培养机制，构建预算绩效管理的基础平台就预算绩效管理工作而言，其财务层面和业务层面结合非常紧密，需要工作人员
13、既懂财务又懂业务，即“业财融合”，这对高校财务人员素质的要求比较高，相关专业人才的培养，是实施预算绩效管理的基础平台。为此学校有必要建立业财融合的人才培养机制，培养高素质人才为学校预算绩效管理系列工作服务。具体要求：其一，要求财务人员熟悉高校各类办学业务内容及流程，资金运作方式以及实施的步骤和工作目标。其二，在具体的办学实践中，要能准确地对各类办学业务的风险和收益进行预判，并具备良好的沟通能力，进而可以推动财务管理工作的“精细化”“科学化工其三，要培养一批高校财务专家型人员，建立一只业务能力强、专业素质过硬的业财融合队伍，并保持其延续性。如此才能在高校全过程预算管理实务中发挥作用，实现价值增值
14、，才能更好地助力学校教育资源的优化与整合，才能更好地为学校的事业发展提供坚实的技术支撑和人员保障。（四）配置相对独立的专设机构和人员，保障预算绩效管理体系运行高校预算绩效体系相关工作内容繁杂，同时对高校合理利用现有教育资源有着极为重要的现实意义，需投入相当的精力，为此有必要在高校内部设置相对独立的专设机构和专职工作人员来具体实施。结合目前高校常见的组Z架构，认为首先要成立校级财经委员会，审查学校预算绩效管理体系的设计方案，并提交校党委会进行决策；监督预算绩效管理体系的实施等相关工作；财务部门牵头负责预算绩效管理相关工作的整体实施。这样能有效地避免由财务部门独家负责预算绩效全部工作时，所带来的执行和监督职能相互干扰的情况，同时需在财务部门配备*名工作人员，专人专岗负责此项工作。如此，才能为学校的预算绩效管理工作提供坚实的组Z和人员保障。
