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1、地下综合管廊项目PPP模式案例解析Pdf地下综合管廊项目PPP模式案例解析地下综合管廊，又称“共同沟”，即在城市地下建设一个隧道空间，将水、电、气、热、通信等各类市政管线有机综合集约化地铺设在同一条隧道内，并进行集中管理的大型综合性市政基础设施。2015年，国务院及各部委多次出台政策推进地下综合管廊建设，并强调在综合管廊建设中，应优先考虑引入社会资本，采取PPP模式。同年4月，财政部、住房城乡建设部公布了10个地下综合管廊试点城市，对采取PPP模式建设的管廊项目，给予额外资金奖励。同年8月，国务院办公厅印发关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561号，以下简称指导意见），部署推
2、进城市地下综合管廊建设工作，到2020年计划建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。从部分试点城市开展PPP咨询服务情况和率先实现具体项目落地的实践经验来看，地下综合管廊项目要运用好PPP模式，必须根据项目特点考虑如下因素：一是实现经济社会效益的周期较长地下综合管廊建成后，可以避免传统直埋方式下因管线扩容、维修等反复开挖道路的额外施工浪费，减少环境污染；同时，综合管廊避免了管线直接与土壤和地下水接触，延长了管线使用的寿命，降低成本。但这种“节约”是在管廊整个的设计使用年限（一般都在100年左右）中逐渐实现的，有一个漫长的过程，而地下综合管廊的建设却需要短期内一次性投入。因此，其经济效
3、益与社会效益需要在很长一段时间中才能逐渐显现出来。二是建设费用高物业管理及运营维护费用低。地下综合管廊往往需要在前期投入大量的建设资金，同步配套完善的消防设施及监控设施。而建成后的物业管理则相对简便，通常情况下通过配套的监控设施即可完成对整体地下综合管廊的监控管理，与高昂的建设费用相比，运营维护费用之低几乎可以忽略不计。而日常运营维护的频度和强度相较于传统直埋方式也大大降低。三是管线单位入廊协调难度大地下综合管廊集中修建，里面铺设各种市政管线，包括水、电、气、热、通信等，各管线分别属于不同的使用单位和所有人，其中有国企也有私企，有央企也有地方企业，协调难度很大。对管线建设单位而言，入廊的短期效
4、益并不明显，减少管线重置等长期效益在未来才能显现出来，这也是管线单位的积极性不高的原因之一。那么，围绕地下综合管廊的上述3个主要特点，在此类项目中PPP模式需如何设计呢？一是合作期限的设置要合理地下综合管廊经济社会效益的实现往往需要一个非常漫长的周期，相应的PPP合作期限也应适当增长。相较于道路等其他基础设施PPP项目，地下综合管廊项目的合作期限一般建议不低于25年，可设置为2830年（特许经营项目通常约定的期限不超过30年），如果社会资本、金融机构可以接受，长于30年的安排也未尝不可。二是付费模式设计要注重可操作性根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金（2014）113号）的
5、要求，PPP项目回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。地下综合管廊可向各入廊管线单位收取相关费用，属于准116地下综合管廊PPP项目典型案例操作实务研讨会中交四公局、二十冶集团经营类的项目，一般可采取可行性缺口补助方式来设计项目的回报机制。考虑到国内地下综合管廊实际运营经验较少，未来入廊管线单位收费情况并不明确，也可以考虑采取政府付费方式向项目公司购买地下综合管廊服务，保证项目公司合理收益，提高社会资本参与的积极性。三是费用标的设置要科学地下综合管廊收费主要包括管廊租赁费用及物业服务费用两部分。其中，管廊租赁费用主要满足前期建设回报要求，这部分主要通过可用性服务费方式
6、支付；物业服务费用主要满足管廊运营维护回报要求，这部分主要通过运营绩效服务费方式支付。结合地下综合管廊项目前期建设费用高、后期运营费用低的特点，在选取社会资本时，投报费用标的设计重点应考虑可用性服务费。四是入廊收费依据和保障要明确根据国务院指导意见的要求，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。其中入廊费主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本以及各入廊管线单独敷设和更新改造成本确定，用以弥补地下综合管廊项目的建设成本；日常维护费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定，用以弥补地下综合管
7、廊项目的运营维护成本。同时，应出台强制入廊政策，保证各入廊管线单位只能使用地下综合管廊，使得地下综合管廊项目的需求得到保证。综上所述，地下综合管廊虽然投资大、回报周期长，但如果项目整体设计合理，在国家法律政策等多方支持下也能成为收益长期稳定的好项目。从贵州六盘水等地下综合管廊试点城市的PPP模式成功实践经验来看，大量社会资本对此类项目表现出了浓厚的兴趣，笔者相信随着地下综合管廊建设在全国铺开，将会涌现出更多的成功案例。城市地下综合管廊，又称“共同沟”，即在城市地下建设一个隧道空间，将水、电、气、热、通信等各类市政管线有机综合集约化地铺设在同一条隧道内，并进行集中管理的大型综合性市政基础设施。在
8、国外发达国家，地下综合管廊已经应用了一个多世纪，在系统日趋完善的同时其规模也有越来越大的趋势。地下综合管廊的运用可以避免传统直埋方式下因管线扩容、维修等反复开挖道路的额外施工浪费，减少环境污染；同时，综合管廊避免了管线直接与土壤和地下水接触，延长了管线使用的寿命，降低成本；并且，建成后的物业管理相对简便，与多次投入的高昂建设费用相比，运营维护费用极低。而且，通过管廊的集约化管理，还可以逐步消除地上管线，提升城市美观度。由此看来，城市的地下综合管廊的建设集约利用了地下空间资源，能够提升城市综合承载能力，满足民生建设与城市发展的需求，也为城市经济注入新的活力，是我国当前城市建设尤其是新城区开发的重
9、要方向。一、项目背景（一）X市地下综合管廊项目X市预计投资32亿元建40余公里地下综合管廊，本项目内容主要包括老城区的十余条路的地下综合管廊建设。综合管廊总投资估算包含管廊的建筑工程、供电照明、通风、排水、自动化及仪表、通信、监控及报警、消防等辅助设施，以及入廊电缆支架的相关费用，但不包括入廊专业管线、电缆桥架以及给水、排水、热力、燃气管道支架的费用。根据初步估算项目总投资造价为32亿元。（二）项目难点L建设费用高，资金缺口大。在地下综合管廊的前期建设和同步配套消防监控设施中，需要投入大量的资金，每公里管廊综合造价接近0.8亿元，支出巨大。项目中的巨额的资金空缺成为政府综合管廊的建设的重大难题
10、。117会议资料/PPP项目相关资料2 .实现经济社会效益的周期长。地下综合管廊的效益是在整个的设计使用年限（一般都在100年左右）中逐渐实现的，有一个漫长的过程，而地下综合管廊的建设却需要短期内一次性投入巨额资金，这大大增加了项目融资难度。3 .管线单位入廊协调难度大。地下综合管廊集中修建，里面铺设各种市政管线，包括水、电、气、热、通信等，各管线分别属于不同的使用单位和所有人，其中有国企也有私企，有央企也有地方企业，协调难度很大。对管线建设单位而言，入廊的短期效益并不明显，减少管线重置等长期效益在未来才能显现出来，这也导致管线单位的积极性不高。（三）项目的PPP运作模式本项目资金缺口大，政府
11、无法采取自行投资建设的传统方式。X市政府在专业咨询机构的指导下，充分做了可行性分析，最终选择了PPP模式，充分运用社会资本，优化资源效率，创新解决了资金与运营中的难题，顺利实施项目。本项目整体采取“管廊打包PPP”的模式，采用“建设-运营-移交（BOT）的方式进行运作，具体为：市政府指定市住房和城乡建局作为项目实施机构，并授权XX公司代表政府方出资成立项目公司。在PPP专家咨询机构的指导下，项目实施机构通过公平、公正、公开的原则选择社会资本。社会资本与XX公司签订股东协议，向项目公司增资9.6亿元，占股80%；合作公司以前期已投入的项目资金及部分货币资金出资，共计2.4亿元，占股20机项目公司
12、与金融机构签订融资协议，融资约10.5亿元（项目估算总投资约为32亿元，中央财政专项补助资金10亿元，其中9.5亿元用于补贴建设资金；地方政府配套资金2.4亿元作为资本金注入项目公司；引入社会资金19.1亿元）。项目公司组建后，项目后期融资约10.5亿元，由项目公司按市场化原则自行筹措，后续融资工作由中标社会资本方全权承担。若后续融资出现困难，由社会资本方优先提用现有可用授信额度，对本项目提供流动性支持。最终，某央企以低于每年预估价的报价成为中标供应商，项目获得成功开展。二、PPP模式在城市地下管廊项目中的应用随着国家部门多项政策的推出，大力支持PPP模式的运用，PPP模式成为我国基础建设的主
13、要融资运作方式，较好的解决的资本与运营的环节。而城市地下管廊项目前期一次性资金投入量大、收益周期长的特点，是传统运营方式无法解决的，而运用PPP模式能够有效协调解决，引入社会资本，优化运营效率，分担政府风险，两者能够有效的结合在一起，促进地下管廊项目的实施。（一）政策依据2014年6月国务院办公厅发布的国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发（2014）27号）提出，开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点，积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和
14、运营。2015年，国务院及各部委多次出台政策推进地下综合管廊建设，并强调在综合管廊建设中，应优先考虑引入社会资本，采取PPP模式。财政部和住房城乡建设部联合下发关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知、关于组织申报2015年地下综合管廊试点城市的通知，并在4月公布了10个地下综合管廊试点城市，对采取PPP模式建设的管廊项目，给予额外资金奖励。同年8月，国务院办公厅印发关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561号，）,部署推进城市地下综合管廊建设工作，到2020年计划建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。（二）可以性分析本项目采用PPP模式，即政府和社会资本合作
15、机制。项目公司通过向入廊企业收取廊位租赁费、管廊物业管理费以118地下综合管廊PPP项目典型案例操作实务研讨会中交四公局、二十冶集团及获得政府可行性缺口补贴等方式取得收入，以补偿经营成本、还本付息（若有）、回收投资、应缴税金并获取合理投资回报。当然，我们的特许经营是有期限的，特许经营期届满后，项目公司应按照PPP协议的约定，将本项目公用设施的所有权、土地使用权（若有）无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给市政府指定机构。项目收入来源包含三部分，即廊位租赁费、管廊物业管理费和政府可行性缺口补贴。一是廊位租赁费定价机制廊位租赁费按各种拟入廊管线传统直埋成本，并考虑资金占用年成本（7%-8%）,分2
16、8年等额支付的办法计算得出，金额估算为IIOoO万元/年；廊位租赁费由各管线单位按传统敷设方式土建投资的比例进行分摊。二是管廊管理费定价机制参考同类项目运营费用现状，结合X市实际情况，初步估算X市综合管廊运营费为850万元。综合考虑专用截面分摊法和直埋成本分摊法，对这两种方法的结果取平均值得到本方案综合管廊管理费的分摊比例。三是政府可行性缺口补贴。为保证项目的财务可行性，项目运营期内，政府根据项目全生命周期成本、经营收益、价格调整机制、项目公司经营的质量等因素，每年向项目公司提供缺口补贴。政府可行性缺口补贴金额的多少，将在选择投资者时，作为招标条件或谈判条件，由各意向投资机构竞标产生。根据本方案的投资规模、投融资结构以及项目公司在运营期的收入和成本，在满足投资者自有资本内部收益率达到8%的条件下，初步估算政府每年应支付的可行性缺口金额估算为1
