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1、贵州省修文县土地利用中的问题与政府管理对策【摘要】我国人多地少，土地垦殖系数低且耕地后备资源不足，农用地质量逐年退化，建设用地占用农用地日趋突出，这些土地利用现状的问题造成了人地矛盾日益突出。特别是在小城镇高速发展的过程中，出现了土地利用率低下，节约集约用地的机制不健全，用地结构很不合理，土地开发、整理、复垦力度不够、耕地质量不高等土地利用与管理中的问题。本文从修文县的土地利用现状进行探讨,综合分析该县土地利用中的特点，找出修文县土地利用与管理中的一些问题，并提出解决这些问题的对策与措施。【关键词】修文县土地利用政府管理对策修文县位于贵州省中部，贵阳市北部。自然条件好，矿产资源丰富。近年来，依
2、靠丰富的矿产资源，经济发展势头良好。然而在经济发展的同时，土地利用中的一些问题逐步暴露出来。本文以修文县为研究对象，着力解决在小城镇建设发展中土地利用中的问题与地方政府政策。一、修文县土地资源利用与管理存在的问题1.人均占有土地资源的数量相对较少。修文县土地总面积为107255.15公顷，人均占有土地资源为0.34公顷，人均占有耕地为0.13公顷，人均农业用地为0.27公顷。各乡镇情况见表1。表1修文县2005年土地资源相对数量统计表单位：公顷人均土地人均农用地人均耕地全县0.340.270.13龙场镇0.240.180.09扎佐镇0.280.240.10谷堡乡0.460.360.15久长镇0
3、.350.270.15六屯乡0.500.450.18小箸乡0.430.340.16洒坪乡0.480.320.16六广镇0.330.250.12大石乡0.360.280.14六桶乡0.380.300.17从表1中可以看出：在修文县内，各乡镇人均占有水平差异较大，但是都与全省乃至全国的平均水平有一定的差距。其中，修文县人均占有量最高的六屯乡，人均土地为0.50公顷，人均耕地为0.18公顷，人均农用地为0.45公顷；最低的是龙场镇，人均土地为0.24公顷，人均耕地为0.09公顷，人均农用地为0.18公顷。2 .土地垦殖率高，耕地质量差。修文县土地垦殖率为3817%,耕地中大于25。的坡耕地为7535
4、.73公顷，占耕地面积的18.41%,保水保肥性能低，属中低产耕地。秋粮以种植水稻、玉米为主；夏粮种植油菜、小麦等农作物；其他经济作物少，农产品种类少，商品率低。土地利用程度高但集约水平低，粗放耕作比较普遍。退耕还林和新开发耕地没有达到动态的平衡。3 .土地利用程度高，森林覆盖率低、生产率低。全县土地利用程度较高，达84.11%,土地农业利用率78.56%,土地垦殖率38.17%,森林覆盖率9.7%o土地利用率最高的是扎佐镇，达92.83o最低的是洒坪乡，仅69.07o有林地分布极不均衡，覆盖率最高的是扎佐镇，最低的是久长镇。由于修文县旱坡耕地的比重较大，土壤和植被糟破坏，水土流失严重，造成土
5、地的生产率低。根据修文县2005年农业总产值41951万元，农业生产率为1366.9元/公顷，虽然全县正努力从农业县转型成工业县，但是其用地结构中，农业占了极大的比例，较短时间内不能够完成转型。所以能够看出，该县农业用地还有一定的生产潜力可挖。4 ,非农业建设占用耕地与保护耕地矛盾日益突出。修文县是典型的低中山槽谷及丘陵盆地带，坝子地少。随着城镇、工矿企业及交通事业建设的发展，全县的非农业用地增加较快。城镇、集镇用地不合理，农村居民建设缺乏统一规划，造成土地浪费现象。5 .未利用土地难以开发，耕地后备资源不足。首先，田坎面积为5420.44公顷，这部分土地难以进行开发、整理。其次在未利用地中，
6、荒草地大多分布在岩溶地区，土层浅薄、土地质量差。一旦植被糟到破坏，将造成水土流失，加剧土地石化。裸岩石砾地占未利用地的69.47%,是难以开发和利用的土地。同时由于高坡度坡耕地的大量退耕还林，以及新开发耕地的数量不足，造成耕地资源的逐年减少，1996年到2005年修文县耕地数量已累计减少了3560.1公顷。二、解决修文县土地资源利用与管理问题的政府对策1 .建立有效的土地价值观念约束机制。传统市场经济条件下，任何经济主体都有利益最大化倾向，但是在可持续发展的伦理价值观念支配下，局部和个体的利益最大化必须与全局和整体的利益相一致。因此，必须转变以前传统经济增长模式下以功利主义为价值基础的土地伦理
7、价值观念。树立土地资源开发利用代际公平观念，即当代人获得利益不能以牺牲后代人的利益为代价，当代土地开发不能影响后代人利用土地的空间和机会；树立土地是稀缺性资源的危机意识,树立依法用地观念,提高土地利用总体规划的法律地位，增强依据规划实施开发的法律意识。2 .建立有效的外部性补偿机制。以GDP增长为核心的国民经济核算体系对于土地资源的代际配置具有很大的负面影响，而市场机制又不能自动调节土地资源在代际之间配置的公平性和均衡性，因此必须建立有效的外部性补偿机制。直接补偿，如建设占用土地资源，必须补偿相同数量和质量的土地，生产性破坏、废弃土地资源同样也必须如此；间接补偿，通过税收、价格、财政等经济手段
8、，按照“谁受益、谁补偿”的原则，上缴补偿费用，并且专款用于新增土地的开发、复垦和整理；强制补偿，利用立法、规则、命令等手段强制行为主体遵循代际配置要求。修文县关键是要通过外部性补偿使政府和经济主体的行为更加有利于土地资源。3 .建立有效的土地资源市场配置机制。首先，进行土地产权制度创新，明确产权主体的权利义务，尤其要尽快完善修文县农村集体土地产权制度。其次，要建立完备的土地收购、储备和供应制度。从长期来看，土地收购、储备和供应将会更加依赖于市场平台，这是政府为了以土地所有者的角色追求利益最大化的必然选择。在政府垄断一级市场的情况下，土地资源的市场化供给本身即是倾向于土地持续高效利用的最佳途径。
9、再次，规范土地市场交易行为，充分利用市场价格杠杆作用，建立完善的土地使用权转移价格体系和税收体系。4 .建立有效的节约集约用地机制。首先要在修文县建立土地利用效益监控体系。在微观层次上，应当建立可量化的指标体系以衡量单块土地的投入产出效益；在中观层次上，应当监控区域用地功能和结构的合理性；在宏观层次上，可以通过空间地理信息系统模拟修文县用地的综合效益。在微观和中观层次上要建立清退机制，对不达标或者有悖于修文县整体用地结构的用地主体要予以淘汰。其次是要运用资源价格机制，当修文县土地资源开发者对取得的土地资源开发不付费或者付费不足，从而导致土地资源价格低于其应用价值，直接后果就是导致土地资源的非充
10、分使用。解决这一问题的有效途径就是对土地资源定价，使之保持一个稳定的增长比率，并且附以相应的国家法规和经济政策，以“使用者付费”的方式促进土地节约集约利用，引导土地利用主体提高土地利用效益。5 .建立有效的土地动态监测机制。土地属于不可再生资源，在开发利用过程中，同样存在修文县政府失灵和市场失灵带来的制度缺陷，造成土地利用的非理性不断膨胀，从而使土地资源利用的可持续性降低。因此，需要采取行政、法律、经济等综合手段，建立一套能够有效监控未来修文县土地开发利用行为的管理体制和机制。修文县应尽快完善政府土地审批制度；设立独立于政府之外的土地督察机构；健全基层土地监管网络，提高对土地开发利用行为的监管能力。参考文献：1毕宝德.土地经济学2周鹏，国龙恩基于科学发展观的土地资源可持续利用研究3刘珊珊.小城镇土地可持续利用与发展的探讨4肖云.我国小城镇土地集约利用问题分析5修文县国土局.修文县2005年土地利用现状调查表2
