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1、从行政诉讼视角谈依法行政十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任是：完善以宪法为核心的 中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治 政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设; 加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。作为县、乡 人民政府是人民政权的基础，是党和国家连接群众的桥梁与纽带，更是群众感受 到党和国家温暖的窗口。我们的行政执法人员手头上的这份其做得好与坏直接影 响到党和国家在群众中的威望，影响到人民政权的巩固。加强行政执法人员队伍 建设，提升行政执法人员执法水平，是摆在我们面前迫切、艰巨的任务。下面我 与
2、大家一起解读行政诉讼法的修改问题，同时，结合具体案例对如何依法行政进 行解析，请同志们批评指正。一、十二届全国人大常委会第十一次会议对行政诉讼法做了哪些重要修 改？我们知道，现行的行政诉讼法是1989年制定出台，于1990年10月1日起 施行的。24年来，该部法律对于进一步保障公民、法人或者其他组织的合法权 益，维护和监督行政机关依法行使职权，起到了非常重要作用。但也反应出“立 案难、审理难、执行难”等诸多问题。今年11月1日，十二届全国人大常委会 第十一次会议高票表决通过了修改行政诉讼法的决定。这是党的十八届四中全会 后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法实施24年来作出的首次 修
3、改，标志着“民告官”正式迈入2.0时代。主要有以下看点：看点一：受案范围扩大【修改】将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费 用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的等行政行为纳入了受 案范围。【点评】扩大受案范围，出于多方面考虑，我国在制定行政诉讼法时，对行 政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。许多行政行为，如抽象行政行为，内部 行政行为，涉及公民政治权利、劳动权、受教育权等行政行为，即使侵犯公民、 法人或者其他组织的合法权益，因现行行政诉讼法明确将其排除在行政诉讼受案 范围之外或未将其明确列入行政诉讼受案范围之内，受害人也不能向法院提起行 政诉讼。为进一步保障
4、当事人起诉权，修正案进一步扩大了行政诉讼案件的受案范 围。将涉及土地等自然资源所有权或者使用权，农村土地承包经营权，支付最低 生活保障待遇等官民纠纷，纳入行政诉讼受案范围。看点二：行政机关不得干预、阻碍法院立案【修改】行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。【点评】虽然这是一个宣示性的条款，但把这个要求写进来，体现了在行政 诉讼中对法院独立行使审判权的保障。这是四中全会精神在行政诉讼法修改中的 一个重要体现和具体化。我在法院工作了 21年，虽然离开法院已经8年，但因工作原因时常会与法 院联系，特别是与行政庭法官交流颇多。他们告诉我，很多行政诉讼案件原告诉 状还没递到法院，有的部
5、门领导“打招呼”的电话就己经过来了，他们感到很为 难。举个外县例子，省的对号入座：2 0 1 3年9月，我市某县一家酒店的职工 向法院提起行政诉讼，希望通过法律途径向当地工商行政部门讨要个说法。该院 负责立案的同志以“领导说不立案”为由让他们吃了闭门羹。“实践中，像这 样类似干预、阻碍法院受理行政案件的情况在各地法院是普遍现象。针对“立案难”，行政诉讼法修正案强化了法院受理程序约束。规定：人民 法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内 容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不 得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。修正案还明确
6、了法院的相应 责任，增加规定：不接收起诉状的，当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令 改正，并对责任人员依法给予处分。“此次法律修改明确了公正司法、监督行政的原则和宗旨，明确了行政诉讼 应有的要义，使其回归法律本位，是这次修改的一个亮点J“当然，要让这一规定得到真正的落实，我们期待下一步还会有更具体的制 度来配套完善，使之具体化J看点三：可口头起诉【修改】起诉应当向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起 诉。【点评】这一规定方便了当事人行使诉权。对很多文化程度不高的老百姓更 希望采用口头方式起诉，这种做法在实践中操作性较强。一般而言，起诉应当向 法院递交起诉状，但对书写起诉状确有困难
7、的群众，可以口头起诉，由法院记入 笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。看点四：应当登记立案【修改】法院在接到起诉状时对符合规定起诉条件的，应当登记立案。不能 当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。【点评】“这样做减少了对原告起诉的阻碍J以前立案很大程度上是实体审 查，以后法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断。新规定 同时要求法院要对当事人不清楚的地方进行释明，给予指导。虽然会给法院增加 工作量，但这是对当事人诉权的一种保护。看点五：起诉期限延长到“六个月”资料漫画【修改】直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起 六个月内
8、提出。【点评】“修改后的行政诉讼法延长了公民、法人和其他组织作为原告的起 诉期限，由现行的行政诉讼法当中的三个月延长到了六个月，并且对一些特殊情 况，都做了比较明确的规定。这样就可以给原告更多的时间来提起诉讼J看点六：行政首长出庭【修改】被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机 关相应的工作人员出庭。【点评】“修改后的法律把行政机关负责人应当出庭应诉，放到了非常重要 的位置。这也是特别强调，老百姓告官要见官虽然由谁到法院去应诉，并不 是一个非常核心的问题，但是通过这种行政首长出庭应诉的方式，一方面可以缓 解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决。看点七：可跨区域管辖【修改】经最
9、高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况, 确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。【点评】行政审判面临的症结性问题就是行政的干预。法院人、财.、物受制 于地方和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。这次修改在很大程 度上可以解决法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响，从体制层面给行政 审判注入了一剂十分有效的“强心针二我们市是最高人民法院行政诉讼案件集中管辖的试点单位，从2011年开始, 我市的行政诉讼案件就开始了集中管辖，由三个法院负责我市的行政诉讼案件的 审判，我县的行政诉讼案件由龙泉、现在由松阳法院管辖。看点八：不执行可拘留行政机关直接责任人【修改】行政机关拒绝
10、履行判决、裁定、调解书的，增加规定“社会影响恶 劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留二【点评】当前行政机关不执行法院判决的问题较为突出。行政相对人好不容易把官司打赢了，法院判决撤销违法行政行为，或者责令 行政机关履行法定职责，赔偿相对人损失等，行政机关就是不执行判决，相对人 虽然胜诉，但其耗费大量时间、财力从法院获得的一纸判决书只是一张无法兑现 的空头支票。举个例子：2010年，陕西省的一起行政诉讼曾引发公众对行政诉讼“执行 难”的关注。这起以陕西省国土资源厅为被告的行政诉讼案，经榆林市中院判决、 陕西省高院裁定后长达3年多的时间里，陕西省国土资源厅非但不依法履行
11、法院 生效判决，反而召开“协调会”，以“会议决定”否定法院判决，行政诉讼“执 行难”可见一斑。针对执行难，修正案规定：拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的， 可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。将行政机 关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。“这一规定对于促进执行还是 比较有力度的，虽然有社会影响恶劣的限制，实践中可能会慎重使用这个手 段，但是拘留还是有一定威慑力的看点九：复议机关是共同被告【修改】经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为 的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被 告【点评】实践中复议机关为了
12、不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍， 导致行政复议制度未能很好发挥作用。“这一修改有利于改变长期以来行政复议 因许多地方和部门复议机关做维持会而导致复议公信力严重下降的现实困 境J看点十：明确提出要解决行政争议【修改】修改后的法律在立法目的中增加“解决行政争议”的表述。【点评】“行政诉讼本来有三大功能：监督行政机关依法行政、保护行政相 对人合法权益和解决行政争议，即监督、救济、解纷。”，过去仅注重行政诉讼的 监督和救济功能，而忽视了它的解纷功能。“把解决争议纳入行政诉讼目的是 对行政诉讼性质、功能正确认识的结果，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了 立法目的依据。二、近年来我县行政诉讼情况回
13、顾（一）基本情况2011年至2014年11月间，法院共受理我县行政一审案件54件，已经审结 52件。在从结案方式来看，以判决结案的有39件（其中被判决具体行政行为违 法的有3件，被判决依法作出具体行政行为的有1件；被判决驳回诉讼请求的有 6件；被判决维持的有29件。）；裁定准许撤诉的有22件，裁定不予受理的有1 件。在案件类型上，52件案件中涉及土地管理的有15件、劳动保障和社会保障 的有10件、建设、房屋登记管理的有10件，公安及交通行政管理的有15件， 工商行政管理的有8件，林业的有25件、民政婚姻登记6件等。行政机关败诉的案件为4件，败诉率为7.6%。从上述情况看，行政机关行 政执法水平
14、总体是好的。这是近年来行政机关不断强化依法行政意识，法院不断 加强对具体行政行为的合法性审查以及多年来通过司法建议等方式引导行政机 关规范行政行为的综合成果。但通过行政机关败诉的行政诉讼案件发现，行政机 关在履行行政职权和应诉等方面仍存在一些薄弱环节需要改进。一、行政机关在履行行政职权方面存在的主要问题（一）程序不严格，存在漏洞。主要表现为：1、履行法定程序不严格。一是相关程序环节缺失。如在行政文书中应告知 而未告知当事人有提起诉讼的权利；或是行政文书作出后，长期未送达当事人； 或是行政文书虽有送达，但在送达回执上签名的人未注明与受送达人的关系，受 送达人不予认可的，很难证明行政机关已经送达。
15、二是履行程序颠倒。在批准颁 发证件过程中出现发证在前，审批在后的现象。如在某行政登记一案中，因相关 行政文件日期明显是发证的日期在前，而审批的时间在后，导致该行政登记因违 反法定程序而被撤销。三是程序履行不到位。如需要当事人本人到场申请、填表, 本人不能到场的要出具授权委托书，而行政机关对此审查不严，导致争议的发生。 松阳法院审结的某房权登记一案中，申请人未亲自到场，出现了他人代为签名捺 印的现象，使得该颁证行政行为构成程序违法而被撤销。2、行政文书不严谨。有些行政机关在制作行政文书时仅告知当事人申请行 政复议的时间期限，而未告知当事人向法院起诉的时间期限，使得当事人可以适 用较长时间的起诉期
16、限。如起诉期限本可以适用3个月的规定，却因行政机关未 明确告知当事人可以向法院起诉的期限，而使起诉期限延长至两年，不利于法律 关系的稳定性。3、相关证据保存不当。实际履行了程序，但不注重收集、保存履行程序的 证据材料，致使应诉中举证不力，导致法院无法做出有利于行政机关的认定。如 某行政机关调查申请者是否是公司职工时，去银行查询其工资卡，同时查询到该 企业的开卡信息及发放工资明细，但对这些证据并未以书面形式保存，仅复制工 资卡作为证据提交，使法院难以认定其所调查的事实。（二）事实认定不清楚，依据不充分。主要表现为：1、据以作出具体行政行为的事实不清。如某民政行政登记纠纷一案，原告 与第三人已离婚，但民政局在原告未到场的情况下未核实清楚申请者身份即为第 三人办理了与原告的复婚登记，导致法院依法撤销该结婚登记。2、据以作出具体行政行为的材料不实。如在某房权登记一案
