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1、关于文物和非物质文化遗产保护情况的调研报告一、全省贯彻实施“两法两条例”的基本情况从调研情况看，全省各级政府及有关部门认真学习贯彻习近平总书记关于加强文物保护工作的一系列重要论述，在省委、省政府的领导下，按照党中央、国务院对文化遗产工作的新要求、新部署，切实加强对“两法两条例”的贯彻实施，积极探索文化遗产保护传承利用新机制，全省文物和非物质文化遗产保护工作取得了新的进展。(-)各级政府文化遗产保护责任意识明显增强。一是加强领导。地方各级政府及有关部门将文化遗产保护列入重要议事日程，明确文化遗产保护责任，依法落实文物保护工作“五纳入”，建立相应的文化遗产保护协调机构；二是加大投入。“十二五”期间
2、，全省累计文物事业支出75.04亿元，相比“十一五”期间的37.7亿元，增加了近一倍。省级文物保护专项资金，从2002年的每年1500万元增加到目前的6000万元；省财政非遗保护专项经费，从2007年的每年400万元增加至现在的1200万元；省级层面每年扶持10个基层非遗馆建设，对所有省级传承人每年发放5000元传习补贴，更好地推广非遗传习和传播活动；三是科学规划。全省城乡主管部门在城乡规划中强化明确文物保护单位和非物质文化遗产经济保护和合理利用的规划措施。我省在全国率先组织开展国家级非物质文化遗产代表性项目中长期规划保护，全省108项国家级非遗代表性项目、125个保护单位的十年保护规划全部编
3、制完成；四是广泛宣传普及。“十二五”期间，将文物保护法律法规纳入“六五”普法规划，有效利用国际古迹遗址日、文化遗产日、省文物节等节庆活动，加大主流媒体和社交媒体宣传力度，面向全社会广泛普及文化遗产保护知识，加强文化遗产保护法制宣传，收到较好的效果。（二）文化遗产保护工作力度进一步提升。一是文化遗产数量大幅度增加。根据第三次全国文物普查和第一次全国可移动文物普查资料，全省新增全国重点文物保护单位106处、省级文物保护单位188处，全省共登录各类文物点20007处，其中全国重点文物保护单位226处。国家历史名城12座，全省世界文化遗产3处，世界文化遗产预备名单4处，入选联合国教科文组织“人类非物质
4、文化遗产代表作名录”项目10个；二是文化遗产保护制度逐步完善。“两法两条例”颁布实施以来，为与“两法两条例”相衔接，省级层面相继出台一系列文化遗产保护配套政策。市级层面也加快了立法步伐，如苏州、无锡、南京分别出台了苏州市昆曲保护条例、无锡市历史文化遗产保护条例、南京城墙保护管理办法等一批地方性法规，完善了地方文化遗产保护法律体系；三是社会参与文化遗产保护力量日益增强。调研中看到，各地从实际出发，研究制定相关政策，引导社会参与文化遗产保护和利用。苏州市引入社会资金7000余万元投入古建筑修缮，新增了生肖邮票博物馆、城墙博物馆等多家专题民营博物馆，有效填补门类空白；镇江市2012年建立了镇江业余文
5、保员队伍，平时认真巡查，及时发现报告问题，目前已成为镇江市文物保护的重要力量；徐州市制定出台了徐州依法保护文物奖励办法，截至2015年底，全市共收到社会关于文物普查信息675条，盗墓、倒买倒卖等文物违法活动举报116次，69座汉墓和玉枕等520余件价值较高文物得到及时和有效保护。（三）文物执法督察和安全监管工作水平有了较大提高。一是推进文物安全顶层设计。文物工作被纳入省委法治城市创建和省政府依法行政考核指标，2014年我省在全国率先开展文物安全综合管理实验区试点工作以来，取得了阶段性成果；二是部门加强执法合作。省文物局会同相关部门联合制定了关于联合打击文物违法犯罪和加强文物安全工作的规定、联合
6、打击文物走私工作的规定等规范性文件，从制度上建立起了文物保护部门合作长效机制。省文物局、旅游局共同对我省旅游景点8706处不可移动文物的依法利用状况进行摸查，全省各级消防部门近两年共检查文保单位4000余次，督促整改隐患7000余处；三是加强地区之间的协调和配合。继续深入推进江浙沪文物行政执法合作机制，推动文物行政执法向更高层次迈进；四是严肃查处文物违法行为。据统计，从2015年初至2016年6月底，全省开展文物行政执法巡查3521次，巡查不可移动文物16517处，查处文物违法行为40余起，保护不可移动文物40处。（四）文化遗产服务经济社会、惠及民生效应明显。按照党中央对文化遗产工作提出“让文
7、化遗产活起来”的最新要求，各级政府及有关部门积极促进文化遗产保护成果服务群众，服务社会。在文物方面，一是在全国率先开展文物保护单位开放利用及纳入公共文化服务机制探索，向社会公布免费开放博物馆、纪念馆110多座，免费开放的博物馆、纪念馆数量位居全国前列；二是发挥文物的育人功能，开展“完善博物馆青少年教育功能试点”工作，积极推动文物保护工作与文化产业、文化旅游发展的良性互动。在非遗方面，一是通过组织非遗文化项目展演、交流活动以及举办中国昆剧艺术节、戏曲节、吴文化节等大型活动，全面展示优秀传统文化。全省每年“文化遗产日”期间各类活动平均达到270场次，受众超过300万人次；二是非遗保护事业在“调结构
8、、转方式、促发展、惠民生”中发挥了作用。如，南京市的秦淮、高淳等非物质文化遗产资源丰富的地区，非遗保护与改善群众的生产生活条件和生态文明建设紧密结合，既实现了非遗的有效保护传承，又带动了当地的旅游业发展。二、存在的主要问题近年来，全省文物和非物质文化遗产保护取得了可喜的成绩，不少工作走在了全国前列，但也应看到，在贯彻实施“两法两条例”的过程中，仍存在着一些亟待研究解决的问题：一是对文化遗产保护的认识有待进一步提高。由于对文化遗产保护的地位和价值认识不足，有的地方或部门不同程度地存在着“重经济效益轻文化遗产保护、重申报轻管理”等现象；有些地方过分注重文化遗产的经济效益忽略其社会效益，过度开发、忽
9、视保护；少数地方领导干部不太重视文物专家与文物保护单位的意见，违反文物古建筑必须遵循“修旧如旧”的政策规定，拆旧建新，去真存假。从全省调研情况来看，对文化遗产的保护不少还停留在个体层面，整体性文化遗产保护有待加强。二是城乡建设与文物保护矛盾比较突出。从近年情况来看，在城市基础设施建设、旧城改造和房地产开发中，给文化遗产保护带来了“建设性破坏”的巨大风险。一些地方和单位不能正确处理文物保护与城乡建设发展、长远利益与眼前利益的关系，在投入保护与开发盈利的权衡中，后者往往占主导地位，有的建设单位未按法定程序报批就擅自拆除文物保护单位；有的虽未拆除，但严重破坏周边环境，使文保单位成为与空间背景不相协调
10、的“孤岛”。2015年度，国家文物局直接督办案件中，法人违法案件占78%o止匕外，在城镇化建设中，由于城市扩张、拆迁改造、撤并乡村、布局调整，不少历史建筑面临被拆除的厄运，致使一些有历史与艺术价值的典型街区和传统村落日渐消亡。三是文化遗产保护经费投入仍显不足，影响了文化遗产的抢救与保护。市县文化遗产保护经费投入虽然这几年不断增加，但与繁重的文化遗产保护任务相比，经费投入仍显不足。与法律规定的“所需经费列入本级财政预算”的要求存在差距。由于各地经济发展不平衡，对文化遗产保护的重视程度也存在很大差异。文物保护经费主要来自于省以上财政投入，地方和其他渠道投入相对较少，导致在对一些重点保护项目的保障上
11、，只能采取轮流投放或撒“胡椒面”的方式解决，致使部分文化遗产保护项目缺乏系统性和可持续性。四是文化遗产保护机构、人员需要加强。目前，文化遗产保护机构参差不齐，大多数市县的非遗工作机构仅是挂牌或临时性的，文物工作职能实际由各地文广新局的文物处或文物科承担，由于编制紧缺、人员不足，没有精力和能力去开展文物行政执法巡查和处罚。止匕外，基层现有的文化遗产保护队伍的人员结构、知识结构与文化遗产保护专业性强、难度大、任务日益繁重的特性极不适应，急需补充相关专业人才。五是非物质文化遗产传承面临人才匮乏。随着社会发展，传统文化和传统生活方式悄然改变，有些门类的非遗项目因与现代生活不能融合，受众日趋减少。特别是
12、一些具有突出文化代表性的、以自然人为载体且无法商业化盈利的非遗传承活动受到巨大挑战，传承人和传承活动难以为继。基层反映，不少优秀的非遗项目面临着“有人教无人学，有心学无人教”的断档和空白。六是文物和非物质文化遗产保护法律法规有待进一步完善。文物保护法中法律责任过轻，处罚力度较弱。现行文物行政违法处罚额度最高只有50万，一些项目单位在建设前不按法律法规要求办理考古调查、勘探，导致部门地下古遗址、古墓葬被毁坏，对于此类案件，刑法只追究自然人不追究法人，对打击犯罪极为不利；相关法律之间存在不衔接、不协调等问题。文物保护法与民法、刑法、物权法、行政处罚法、治安管理处罚法等之间，既有内容上的衔接问题，也
13、有适用上的协调问题，文物保护部门与其他部门管理权限未能有效衔接，如涉及文物院内违法建筑拆除、文物单位内的经营活动管理等，使文物执法及管理工作中出现各种难以落实的问题；非物质文化遗产传承上还需要政府特殊政策支持：如，国家鼓励和支持开展非物质文化遗产代表性项目的传承、传播，但相关税费政策有待调整。调研组实地调研的苏州剧装戏具合作公司是首批国家级非物质文化遗产技艺传承保护单位，营改增后由于其增值税进项税无法抵扣，各类税种累加年均税率近15%,以致于珍贵技艺无人进行传承，给企业发展和文化遗产保护带来较大的压力和诸多困难。三、几点建议历史悠久，文化昌明，有着丰厚的历史遗产，铸就了灿烂的传统文化，直至今天
14、，依然是经济社会发展的不竭动力和深厚滋养。针对此次省市人大联动开展执法调研中发现的有关问题，对进一步贯彻实施“两法两条例”，提出以下意见和建议：(-)继续加大“两法两条例”的宣传普及力度，进一步提高全社会加强文化遗产保护意识。习近平总书记站在中华民族伟大复兴的战略高度，多次就加强文化遗产保护作出重要指示。各级政府、各有关部门要深刻领会总书记系列论述精神，充分认识到在新形势下全面贯彻落实“两法两条例”的重要意义，高度重视文化遗产的不可再生性。要把学习、宣传“两法两条例”列入“七五”普法计划，纳入各级党校和行政学院的教学内容。教育部门要将优秀文化遗产内容和文化遗产保护知识编入教材，纳入教学计划。认
15、真举办“文化遗产日”系列活动，提高人民群众对文化遗产保护重要性的认识，增强全社会的文化遗产保护意识，使公众更多地了解文化遗产的丰富内涵。充分发挥各级主流媒体和新型社交网络媒体的作用，通过制作公益广告、开设专题、专栏、发放宣传资料等多种行之有效的方式，广泛开展普法宣传，使各级领导干部、社会各界深刻领会“两法两条例”的精神和要义。增强普法的针对性和实效性，通过“以案释法”等形式，大力宣传保护文化遗产的先进典型，及时曝光破坏文化遗产的违法行为及事件，发挥舆论监督作用，在全社会形成保护文化遗产的良好氛围。（二）加强科学研究和实践探索，大力提高文化遗产保护、传承和利用的水平。随着文物数量和非物质文化遗产
16、项目数量的增加，文化遗产保护的任务日益繁重，文化遗产保护面临着一些新的问题和困难。建议省政府及有关部门对我省文化遗产保护问题进行梳理研究，对“不同类型文物”、“不同类型非遗项目”要采取区别对待的政策。一要正确对待可移动文物的“国家收藏”与“民间收藏”。国有文博单位收藏的文物因避免了市场的流转，故有利于文物的保护传承；但中华文物数量之巨，客观上无法尽藏。随着百姓生活走向富裕，近年来，民间收藏不断升温，文物的拍卖、网络交易活动日益频繁。民间收藏是文物保护传承的一条重要途径，同时也是丰富群众文化生活，提高群众审美情趣的一个重要方面，从这一角度上讲，藏宝于民具有积极意义。建议出台相关政策鼓励和引导民间合法收藏文物，大力支持非国有博物馆的发展；同时规范交易行为，防止珍贵文物流入非法渠道。二要正确对待非物质文化遗产项目的保护与传承。非物质文化遗产是我国优秀文化传统的重要组成部分。对非物质文化遗产要具体情况具体分析，对一些有传承条件、传承土壤、传承人的非物质文化遗产要尽力保护；对于一些由于种种原因，客
