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1、湖南省土地开发整理条例湖南省土地开发整理条例理解与适用理解与适用 省人大常委会于省人大常委会于20062006年年1111月月3030审议通过的审议通过的湖南省土地开湖南省土地开发整理条例发整理条例，是我国第一部关于土地开发整理的地方性，是我国第一部关于土地开发整理的地方性法规。条例全面总结了我省自法规。条例全面总结了我省自19991999年以来开展土地开发整年以来开展土地开发整理工作和制度建设的经验，对土地开发整理规划、项目管理工作和制度建设的经验，对土地开发整理规划、项目管理、土地权益保护、资金管理等作了系统规定，确立了我理、土地权益保护、资金管理等作了系统规定，确立了我省土地开发整理工作
2、的基本制度框架。它的颁布实施，标省土地开发整理工作的基本制度框架。它的颁布实施，标志着我省土地开发整理工作开始走入法制轨道，对我省土志着我省土地开发整理工作开始走入法制轨道，对我省土地开发整理事业的发展具有里程碑式的重大意义。条例的地开发整理事业的发展具有里程碑式的重大意义。条例的内涵和外延都十分丰富，贯彻实施好条例，必须准确把握内涵和外延都十分丰富，贯彻实施好条例，必须准确把握条例的精神，并结合省厅近年来颁发的一系列规范性文件，条例的精神，并结合省厅近年来颁发的一系列规范性文件，正确理解和适用条例中的法律制度和具体条文。正确理解和适用条例中的法律制度和具体条文。 条例立法中的几个关键问题：
3、1、土地开发整理工作与土地开发整理条例之间的关系； 2、土地开发整理机构和土地开发整理主管部门的关系； 3、中央、省、市、县四个层级的土地开发整理主管部门和土地开发整理机构之间的关系； 4、土地开发整理主管部门与相关部门之间职责的划分； 5、土地开发整理主管部门、土地开发整理机构与中介专业机构、队伍之间的关系； 6、项目与资金的关系； 7、行政行为与专家行为的关系； 8、程序性问题，包括立项、实施等的程序； 9、国家关于新增费、开垦费、农土资金的政策在不断调整，而条例是湖南省的地方性法规，二者之间如何衔接。目目 录录 一、条例的结构 二、条例的性质 三、条例的理解与适用 （一）条例的立法目的和
4、立法依据 （二）“土地开发整理”的法律概念和条例的适用范围 （三）土地开发整理的管理体制 （四）土地开发整理项目的立项 （五）土地开发整理项目的实施 （六）土地权益保护一、条例的结构一、条例的结构 条例共三十三条，分为总则、规划与立项、实施、土地权益保护、资金管理、法律责任、附则七章。在章节结构和条文安排上采取了“条块结合”形式。所谓“条”，就是指以“土地开发整理项目”为主线，贯穿条例始终，对土地开发整理项目的规划、立项、实施、验收等各个流程作了系统规定；所谓“块”，是指将土地权益保护、资金管理这二块内容单列了二章。这种章节结构，一方面从形式上突出了“项目管理”在土地开发整理工作中的主体地位，
5、也体现了资金管理、权属管理的相对独立性，另一方面进一步理顺了土地开发整理工作流程，以及各个环节的管理主体、管理权限和责任。省厅在去年10月下发的湖南省土地开发整理项目管理办法在条例的基础上，又进一步将“项目管理”的流程细化为申报立项、项目设计和预算编制及审查、项目实施准备、项目实施、项目验收。条例起草过程中的几个热点问题：条例起草过程中的几个热点问题： 一是农村建设用地整理问题。一是农村建设用地整理问题。 二是新增耕地指标的折抵以及转让的问题。二是新增耕地指标的折抵以及转让的问题。 三是社会资金投资土地开发整理的问题。三是社会资金投资土地开发整理的问题。二、条例的性质二、条例的性质 理解条例的
6、性质，要从条例在整个国家法律体系中的地位及其调整的行为对象两方面来把握。根据立法法关于立法权限的规定，我国的立法分中央立法和地方立法两种形式。其中，中央立法包括全国人大、全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规以及国务院所属部门制定的行政规章等形式。地方立法包括省、较大的市（省会城市、经济特区和国务院批准的较大的市）和民族自治地方人民代表大会或者其常务委员会制定的地方性法规、单行条例、自治条例，以及这些地方政府所制定的政府规章等形式。不同层次的立法具体有不同的效力等级。 条例是省人大常委会审议通过的，在性质上地方性法规，属于法的范畴，不同于一般的规范性文件。按照立法法第八十六条的规定，地
7、方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，还应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。因此，条例在整个法律体系中的地位低于法律、行政法规，高于地方政府规章，与部门规章处于同一层级。 三、具体条文的理解与适用三、具体条文的理解与适用 （一）条例的立法目的和立法依据（一）条例的立法目的和立法依据 1 1、立法目的。、立法目的。 分为三个层次。第一个层次的目的是“规范和促进土地开发整理工作”，这是条例立法的直接目的。第二个层次的目的是确保耕地占补平衡和耕地总量动态平衡
8、。这是条例在现阶段的根本目的。第三个层次的目的是保障土地资源的可持续利用，这是土地开发整理的终极目标，也是土地管理的目标。 2 2、立法依据。、立法依据。 条例没有直接的上位法，属于自主性立法。在立法的时候，其他省份也没有相应的立法可供参考，属于创新立法。 条例的立法依据包括土地管理法第三十八条、三十九条、四十一条和农业法、水土保持法、水法等相关法律法规的规定。（二）（二）“土地开发整理土地开发整理”的法律概的法律概念和条例的适用范围念和条例的适用范围 1 1、“土地开发整理土地开发整理”的法律概念。的法律概念。 按照条例第二条第二款的规定，“土地开发整理”具有四个特征： 一是资金来源为财政专
9、项资金，是一种政府行为，区别于其他单位与个人自发地、运用社会资金进行的土地开发整理； 二是包括“开发”和“整理”两种行为，不包括“复垦”，是一种狭义的土地开发整理； 三是范围限于对“农村地区的土地进行开发整理”，区别于对城市建设用地的开发整理； 四是其直接目的是为了增加有效耕地面积、提高耕地质量，区别于农业综合开发、农田小水利建设、中低产田改造等其他政府支农行为。 2 2、条例的适用范围。、条例的适用范围。 土地开发整理行为，可以分为直接的土地开发整理行为、土地开发整理中的政府管理行为和直接服务于土地开发整理的其他行为。按照条例第二条第一款的规定，这些行为都属于条例的调整范围。但具体工作中的具
10、体行为是否属于条例调整，还要具体分析，比如 中介机构的行为，其在土地开发整理活动中基本上是属于民事行为范畴，而条例在性质属行政法，主要规范行政机关的行政行为，所以对中介机构的管理和规范主要是靠合同等民事手段来进行。（三）土地开发整理的管理体制（三）土地开发整理的管理体制 1 1、土地开发整理机构与土地开发整理主管部门之间的、土地开发整理机构与土地开发整理主管部门之间的关系。关系。 按照总则第四条第二款的规定，国土资源部门是土地开发整理工作的主管部门，土地开发整理机构负责土地开发整理的具体工作。这条规定从宏观方面明确了二者的关系，即国土资源部门作为行政机关和土地开发整理的主管部门，在土地开发整理
11、中履行行政职责，行使行政职权，如按照第七条规定，履行编制土地开发整理年度计划、拟定土地开发整理项目、建立项目库的职责；按照第八条的规定，行使项目的审批权；按照第十二条的规定，行使项目设计的审批权和项目预算的审查权，等等。 土地开发整理机构作为土地开发整理的专门机构，其在土地开发整理中的职能可以分为二个方面: 一是作为国土资源行政管理部门下属的事业单位，承担土地开发整理工作中的技术性、事务性的具体工作，如组织编制项目可行性研究报告、申报立项，以及组织编制土地开发整理的相关标准定额等； 二是作为项目法人，履行项目法人的职责，如委托设计单位编制项目设计和预算，委托测绘单位测量，组织项目具体实施，对施
12、工、监理和设计单位进行管理，组织项目工程初验、工程验收等。 二者的关系是，国土资源管理部门作为土地开发整理工作的行政主管部门和土地开发整理机构的上级部门，对土地开发整理机构具有监督管理的职责，但土地开发整理机构作为具有独立法人资格的事业单位，承担独立的法人责任。 2 2、中央、省、市、县四个层次的土地开发整理主、中央、省、市、县四个层次的土地开发整理主管部门和土地开发整理机构之间的关系。管部门和土地开发整理机构之间的关系。 国家、省、市、县四级国土资源主管部门之间是行政层级的关系，在土地开发整理工作中，上级国土资源部门对下级国土资源部门行使监督检查的职权。 四个层级的土地开发整理机构之间的关系
13、四个层级的土地开发整理机构之间的关系 各级土地整理机构在管理上隶属于同级国土资源部门，但是在日常业务特别是在具体项目的实施上，应当接受上级土地整理机构的指导和监督，按照条例和项目管理办法的规定履行各自的义务，各尽其职，各负其责。 3 3、国土资源主管部门与相关部门，包括与政府之间、国土资源主管部门与相关部门，包括与政府之间的关系。的关系。 按照条例的规定，县级以上人民政府应当加强对土地开发整理工作的组织领导。具体来说，就是指县级以上人民政府应当协调土地开发整理过程中部门之间的关系，处理土地开发整理工作中的重大问题和矛盾；按照条例的规定，制定本行政区域的土地开发整理规划，在项目立项或者上报前，组
14、织农、林、水、环保等部门和项目所在地乡镇政府及有关方面的专家进行论证；批准国土部门编制的土地权属调整方案。 相关部门在土地开发整理中的职责。相关部门在土地开发整理中的职责。 按照条例的规定，是“按照各自职责，做好相关工作”。各相关部门的职责有的在条例中有明确规定，如财政部门负责专项资金管理，项目预算审核等；农、林、水、环保部门要参与土地开发整理项目的立项论证；农业部门参与补充耕地项目的验收等。有的虽然在条例中没有规定，但按照相关法律，有关部门应当履行，如林业部门按照林业法的规定，负有天然林保护、退耕还林、查处非法毁林毁草开垦等职责；水利部门负责防治水土流失和水土保持，对未经批准开垦禁止开垦的陡
15、坡地进行查处等等。 4 4、土地开发整理主管部门、土地开发整理机构与、土地开发整理主管部门、土地开发整理机构与中介机构、队伍之间的关系。中介机构、队伍之间的关系。 三者之间的关系是：土地开发整理主管部门与土地整理机构之间的关系是行政管理关系，而土地开发整理机构与中介机构、队伍之间的关系是一种民事关系，其对中介机构、队伍的管理是通过资质管理和合同管理两种手段来实现的。 5 5、乡镇政府、村民委员会和村民小组的职责。、乡镇政府、村民委员会和村民小组的职责。 在土地开发整理中，乡镇政府、村民委员会具有双重身份。 一方面，乡镇政府是一级政府，村民委员会是基层群众性自治组织，具有一定的管理职能； 另一方
16、面，他们又分别是乡镇集体所有土地、村集体所有土地的代表或管理者，是土地开发整理的利益相关人。 村民小组的身份比较单一，就是村内集体经济组织，是土地所有权人。因此，条例从二方面对这三者的权利、义务作了规定的。一方面是从充分发挥基层组织在土地开发整理中的作用的角度出发，在总则中规定了乡镇人民政府应当做好土地开发整理中的有关工作。另一方面，从维护土地所有权人以及土地开发整理利益相关者的权益、明确其义务的角度出发，规定了乡镇政府、村民委员会、村民小组以及村民的参与权、监督权和后期管护责任等。（四）土地开发整理项目的立项（四）土地开发整理项目的立项 土地开发整理实行项目管理，立项是项目管理的第一关，条例第八条第二款、第九条、第十条、第十一条分别对项目立项的审批权限、项目申报的条件、项目申报的主体和程序作了规定。 1 1、立项的审批权限。、立项的审批权限。 条例规定，按照项目资金来源决定立项审批权，即省投资项目，由省国土资源厅行使立项审批权；市投资的项目，由市国土资源局审批；县投资项目，由县国土资源局审批。至于国家投资项目，一般是国土资源部审批，但国家另有规定的，从其规定。（2006年二部一行关于
