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1、开展税收征管质量监控的理论探讨和实践探索内容提要：本文从防范基层税务机关执法风险的目的出发，列举了当前基层税收征管质量管理方面存在的突出问题，提出强化征管质量监控的思路，并以某基层税务部门行之有效的工作实践为例，为其他基层兄弟单位提供可供参考的具体举措。税收征管质量是反映一定时期内税务机关征管工作水平和效率高低的一个重要标尺，它检验着税务机关行政执法的规范化、精细化程度，也是反映税务机关潜在执法风险大小的重要指标。当前，随着纳税人数量的不断增加和经营方式的多样化复杂化，作为纳税人的主管税务机关一一基层税务分局在税收征管质量管理工作还存在着许多不容忽视的新情况、新问题亟待解决。一、税收征管质量管
2、理中存在的问题（一）征管质量理念没有得到牢固和有效确立。长期以来，以税收收入计划的完成率为核心的税收业务工作考核机制，掩盖了征管质量存在的问题，仍有相当一部分的税收管理员认为不申报或申报不足都是纳税人的责任，对征管质量的监控没有一个明晰的责任概念，不主动去发现和纠正申报质量方面存在的问题，导致税收管理上出现诸多问题：一是征管基础数据不完整。包括纳税人基本情况发生变化未及时掌握、房产土地等信息未完整录入。二是必要的执法程序跟进不到位。对未申报户未责令限期改正、欠税户未及时采取强制执行措施、税收违法违章行为应处罚未处罚或未严格执行自由裁量权标准，都累积了较大的执法风险。而现实情况是，各级检察机关已
3、越来越关注行政执法机关存在的失职渎职问题，已将其作为案件侦办的重点。税务人员如果对征管质量不引起足够的重视，极有可能在纳税人方出现问题时成为问责的对象。（二）税收管理人力资源与工作量严重不配比。以某市税务局为例，人均管户由数百户到数千户不等，业务工作量方面，除了目前由税务征收的19个税种外，还要负责社保五险、教育费附加、地方教育附加以及残保金、工会经费、水利建设基金、文化事业建设费等费金以及非税收入的征缴工作，人少事多的矛盾相当突出。而且，随着工商注册登记制度改革的推进，新办税务登记的纳税人以日均50户的数量增长，也带来了工作量的大幅增加，税收工作量大与人力资源紧缺之间的矛盾日益凸显。（三）税
4、收管理人员素质与工作要求不相符。提高税收征管质量，需要税收管理人员具备较强的管理质量理念，掌握娴熟的业务操作规程和扎实的税收业务知识。但从某基层分局的实际情况看，由于税收管理员素质参差不齐，近一半的人员年龄都在45岁以上。而随着经济领域各种新事物、新技术、新方法层出不穷涌现，税收征管改革的不断深化、征管现代化进程的快速推进都对工作质量提出了更高的要求，部分老同志接受和适应新事物的能力较差，税收政策和财务管理知识没有与时俱进，管理工作基本保留在催报催缴、政策宣传、发票审核发放等层面上。而新进入税务系统的年轻公务员，由于接触税收业务的时间较短，缺乏历练，对如何管户、怎样管好户显得比较茫然，对征管质
5、量的监控存在漫无头绪的状况。（四）管理方式与纳税人需求的矛盾。由于上述人少事多的矛盾，造成对某纳税人的入户评估或检查工作，往往是几年才开展一次，而且一般都追溯到前两三个年度。对发现的税收问题，涉及到以前年度都要按规定加收滞纳金甚至处以罚款，纳税人主观上就会认为税务机关对这些问题不及时告知，因此对税务机关作出的补税罚款决定就比较抵触，影响了征纳关系的和谐。正是基于上述问题的存在，本着减轻纳税人负担，减少重复检查以及提高征管信息系统利用率，减少人力成本的出发点，有必要建立一整套科学、完整的征管质量监控机制，通过案头数据的分析监控，及早发现税收征管中存在的苗头性问题或潜在风险，为夯实征管基础、防范和
6、化解税务人员执法风险提供有力帮助。二、提高税收征管质监控水平的思路探讨结合当前信息化和大数据发展的趋势方向，税收征管质量监控应立足数据分析，从完善监控指标体系入手，着力构建全面、严密、动态的分析监控一体化机制，科学评价税收征管质量，有效强化税源管理，促进税收征管质量的提高。（一）以风险管理为导向。税收风险管理，是指以最小的税收成本来降低风险和消除隐患的一种管理手段，由目标确定、风险识别、风险评估、风险处理、评价和修正五部分组成。以风险管理理念为导向，才能在实施征管质量分析监控一体化运行中，以先进的信息技术手段，从纳税人规模、经营状况、申报情况等方面分析、识别和评估税收风险，综合确定各风险行业、
7、风险企业和风险等级。通过合理的管理措施防范税收风险，堵塞征管漏洞，真正实现税收征管的科学化、专业化、精细化。（二）以数据的案头分析为基本手段。纳税人生产经营情况的发展变化，集中体现为生产经营数据和税收申报数据的动态变化，利用这些数据进行关联分析加工，能够准确地反映纳税人税收政策规定的遵从程度。以案头数据分析为主，又能有效解决重复检查问题，缓解人力资源矛盾。（三）以管理员制度为依托。再好的监控手段和技术，也需要人力的支持，税收管理员作为了解纳税人生产经营状况和跟踪申报质量的第一责任人，需要明确其工作职责，为征管质量监控提供科学人力配置。（四）以第三方信息为保障。纳税人提交至税务部门的数据，受其遵
8、从意识高低的影响，需要与其他部门的数据进行比对，以判别其真实程度。三、某基层税务部门开展征管质监控的实践探索（一）完善基础数据。纳税人基础数据的完善，是开展征管质量监控的前提。基础数据包括纳税人经营面积、房产土地信息、从业人数、支付工资总额、原材料耗用量、耗电量、以及财务报表上固定资产、贷款数额、毛利率、财务费用、管理费用、实收资本、股东变更等与生产经营有关的数据，以及申报入库形成的数据。通过与第三方部门的数据定期交换，对纳税人提交税务部门的数据进行比对修正。（二）设置监控指标体系。指标体系要直接反映征管工作的规范程度和纳税人的总体遵从状况，全面、直观地监控税收征管质量。指标的设计包括统计口径
9、、取数方法以及核实途径。某基层税务部门根据征管实际，建立了征管质量监控指标体系，对征管质量实施跟踪问效，并建立了月度通报的评价考核机制，督促税收管理人员既列出问题，写明原因，又列明已采取的整改措施，发现异常及时调查、依法处理。1、建立日常征管质量监控指标体系。以税收征管业务系统提供的数据为基础，设计出日常征管质量监控记录表，以表格式强化数据对征管质量的分析监控。该表格收录了18项监控内容、涉及32项指标数据，要求管理员通过系统数据的查询、加工后按月填报。该套指标体系的建立，大大提高了系统数据的利用程度，使得管理员在开展案头征管情况监控时有章有循、有的放矢，有利于及时发现征管不足并采取有效措施，
10、实现了征管数据与征管质量的无缝对接。同时，也建立了正常税源定期核查机制。对房产税、土地使用税等按季申报缴纳的稳定税源以及实行预警值管理的税种，在纳税申报期限结束后即时进行数据巡查，筛选出未及时或未足额申报缴纳户，有针对性地做好催缴工作。对其他减幅较大的税种，通过了解企业实际经营状况，确保入库税款与其经营效益的一致性。2、开展数据关联分析。建立相关税种关联监控制度，包括已缴纳契税、耕地占用税的纳税人，是否申报了土地使用税；申报土地使用税的纳税人，其房产税的纳税情况。对缴纳实收资本印花税的纳税人，判断其是否为新办企业，监控其是否需要缴纳耕地占用税、契税；对缴纳耕地占用税、契税的纳税人，监控其有无申
11、报缴纳房产税、土地使用税的情况。通过做好纳税提醒，既保证新增税源及时入库，又防止企业因不了解税收政策而超过纳税期限被加收滞纳金的现象。(S)设计行业监控模型。除了上述日常征管质量的点、面监控外，还针对行业的纳税申报质量进行了监控。如建筑企业建安项目完税情况监控、建设方工程进度完税情况监控、甲供材料设备完税情况监控。1、建立自开票企业票税比对模型。针对外来建安项目开票录入前移至办税厅及部分纳税人实行建安自开票后，可能出现的税种审核录入错误、税款计算不准确、税收缴纳不及时等问题，利用征管业务系统提供的建安开具发票按开具项目查询统计、建安项目税费查询等功能，每月纳税申报期终了时将建安开票数据和税款入
12、库数据进行交叉比对，检测税种计算是否正确、税款是否足额征收，形成事前与事后监控的有机结合，实现了服务与管理的相延续、不脱节。2、建立重点项目征收情况监控制度。设计重点建安项目征收情况表，提供了五项功能：及时为政府部门提供相关收入数据；监控税率是否符合规定，税款是否足额征收；监控项目是否达到资源税的结算、工程的清算条件；定期向建设方（业主）了解工程款支付情况，与开票金额进行比对，既从源头上控管建安税收不流失，又能有效杜绝假发票现象的滋生。3、建立行业税负监控模型。对纳税人报送的生产经营指标进行评估分析，并与历史数据和行业平均水平相比对，判断纳税申报质量和纳税遵从程度，并为税务稽查选案提供可靠依据
13、。（四）定期交流反馈。每月初召开征管质量分析会，分析指标，剖析原因，提出解决对策。四、开展征管质监控取得的主要成效（一）提高了数据管户水平。在有效的考核问责机制下，税收管理员能够认真履行职责，主动提高岗位技能，变以前的“被动等工作干”为现在的“主动找工作干”，征管质量和税收管理员队伍综合素质有了明显提升。（二）问题排查及时迅速。征管质量监控体系之所以在应用后立竿见影、收效甚快，是因为利用该体系，税务干部不仅可以了解到自己所在单位的征管整体状态，而且通过细查系统中异常指标的相关数据，能够直观地发现工作中存在的风险点。这样，在日常征管工作中税务干部就可以“按图索骥”迅速找出工作症结，针对“病灶”部位开展征管工作。在征期内，各税源管理分局及时查看并掌握申报期内未申报或申报未入库等行为，及时跟进催报催缴、异常情况调查等后续工作；申报期结束后，对仍未申报、未入库等情况进行迅速处理，防止出现不申报，欠缴税款、滞纳金等严重影响征管监控指标的现象。(S)有效防范征管风险。建立征管质量监控体系后，做到问题早发现、早处理，有效地解决了过去管户信息基础不扎实，管理员责任意识淡薄，业务素质参差不齐等问题，督促税务人员自觉规范征管行为，全面提升了税收执法风险的防范能力。
