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1、以高质量社会救助制度筑牢共同富裕底板摘要我国在全面建成小康社会的基础上，已经开启了迈向共同富裕的新征程。在这一过程中，要通过高质量社会救助制度的建设来拓展救助范围，保障低收入群体的最基本生活并促进其发展，使社会救助成为有效应对相对贫困和促进共同富裕的重要政策工具和基础制度安排。目前，我国社会救助制度不断发展完善并取得了重要成效，但还存在质量不高、可持续性不强的问题。为此，需要明确高质量社会救助制度建设应秉持的理念、原则和框架设计，分别面向2035年和2050年设定目标，在完善立法规范、健全综合型救助制度、优化监管与经办机制和推进社会力量参与等方面重点着力，最终全面建成高质量社会救助制度，发挥兜
2、底保障和促进发展的双重功能，筑牢共同富裕的底板。社会救助担负着免除社会成员生存危机、维护社会底线公正的重大使命。我国社会救助制度不断发展完善，已经成为民生保障的基本制度。中央部署打赢脱贫攻坚战以来，社会救助兜底保障成为我国脱贫攻坚“五个一批”的重要组成部分，为打赢脱贫攻坚战、解决绝对贫困问题和全面建成小康社会作出了积极贡献。我国目前在全面建成小康社会的基础上，正向2035年基本实现社会主义现代化和21世纪中叶全面建成社会主义现代化强国的目标迈进。这一目标十分宏伟，是一个包括共同富裕在内的社会化系统工程。促进全体人民共同富裕是一项长期艰巨的任务，也是一个逐步推进的过程，这一过程离不开社会救助制度
3、。在共同富裕视角下,社会救助不应再被视为保障生存的制度安排，而是提升低收入群体生活品质和福祉水平的有效手段。要通过高质量社会救助制度建设来拓展救助范围，保障低收入群体的最基本生活并促进其发展，使之成为有效应对相对贫困和促进共同富裕的重要政策工具。然而，现行社会救助还存在问题，难以完全适应全面建成小康社会后解决相对贫困与促进共同富裕的需要。因此，推动高质量社会救助制度建设，不仅是完善社会救助制度的必然选择，而且是应对相对贫困和迈向共同富裕的必要条件。本文基于迈向共同富裕的背景，探讨低收入群体的界定、类型以及高质量社会救助制度建设的必要性，在对我国社会救助制度现状进行评估的基础上，提出高质量社会救
4、助制度建设的理念、目标与行动议案。一、高质量社会救助制度是低收入群体实现共同富裕的坚实底板随着我国开启共同富裕的新征程，社会救助制度需要逐步完善，其覆盖范围与内容需要扩张，救助水平也要随之提高。简言之，高质量社会救助制度是低收入群体实现共同富裕的兜底性安排。（一）低收入群体的界定与类型划分2020年我国完成了消除绝对贫困的历史任务，贫困治理的重点转向相对贫困。因此，低收入可以理解成解决绝对贫困问题之后的一种相对贫困状况，低收入群体就是相对贫困群体。在政府发布的政策文件中，对于低收入群体的界定有两种。一是统计调查的定义，将所有家庭收入按五等份划分,处于底层20%的家庭为低收入户；二是社会政策的定
5、义，即实施社会政策时所界定的人群范围，通常将低收入人口界定为人均收入高于低保标准但低于低保标准一定倍数（1.5或2倍）的群体以及支出型贫困群体。根据民政部社会救助司2021年发布的低收入人口动态监测和常态化帮扶工作指南（第一版），低收入人口的范围包括低保对象、特困人员、低保边缘易返贫致贫人员（不满足低保和特困、收入低于低保标准1.5或2倍）、支出型困难人口和其他低收入人口。截至2021年底，全国共认定低保边缘人口431万人、支出型困难人口433万人，连同低保对象、特困人员等低收入人口，形成了包含5800多万人口的低收入人口数据库。低收入群体的类型划分具有重要的政策意义，有助于社会救助提供针对性
6、的、差异化的精准帮扶，实现我国提出的建设分层分类、综合高效社会救助格局的目标。在共同富裕背景下，低收入群体主要表现为相对贫困群体，但不可否认，在一段时间内我国还需继续巩固脱贫攻坚成果，即对相对贫困的理解仍要持有“绝对内核”的主张，需要解决由“贫”造成的不能维持基本需要的这一内核问题。有鉴于此，我国社会政策意义上的低收入群体可划分为三类。第一类为绝对困难群体，其面临收入不足、难以维持基本需要的内核问题；第二类为相对困难群体，其收入较低，虽可以维持基本需要，但难以解决基本能力问题，即在医疗、教育、住房等方面存在困难；第三类为其他困难群体，是指遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病、自然灾害或其他特殊原因
7、而陷入困境的群体。上述低收入群体类型的划分对于我国分层分类社会救助体系的对象识别有重要政策意义，正如民政部副部长唐承沛所分析的分层分类是根据群众的困难程度和致困原因，划分出三个救助圈层。其中，最核心的内圈是低保对象和特困人员，这些对象要纳入基本生活救助，给予低保，还有医疗、住房、教育、就业专项救助；向外一圈是低收入家庭和支出型贫困家庭，这些对象应该根据他们的实际困难程度，相应给予基本生活救助，主要是专项救助；最外圈层是社会公民，他们因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等，基本生活陷入困境的时候，要给予急难社会救助，帮助其渡过难关”。由此可见，绝对困难、相对困难和其他困难三类低收入群体正对应了分层
8、分类社会救助三个圈层的救助对象（见表1),即分层分类救助的对象基本可以涵盖当前低收入群体的不同类型。各地对不同圈层的操作化界定要科学合理、动态调整，并逐步缩小地区和城乡差距，以真正实现对低收入群体的全面与公平覆盖，这应是高质量社会救助制度建设的关注重点。表1低收入群体类型与分层分类社会救J低收入群体的三种类型分层，绝对困难群体相对困难群体中一层:其他困难群体外圈层:(-)共同富裕背景下高质量社会救助制度建设的必要性习近平总书记在2021年中央财经委第十次会议上指出，“低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群”，这体现了党和政府对低收入群体帮扶保障问题的高度重视。低收入群体的帮扶保障离不开作为
9、兜底安全网的社会救助，因此共同富裕背景下建设高质量社会救助制度十分必要。一方面，高质量社会救助可以为共同富裕筑牢兜底防线。在共同富裕背景下，社会救助的重要性并不会因脱贫攻坚的全面胜利而减弱，反而会因救助对象向低收入人口拓展、救助标准提升等高质量发展措施凸显其作为共同富裕的兜底性制度的重要性，兜底保障的“底线”会随经济社会发展而提升。伴随着贫困治理任务从反绝对贫困转化为反相对贫困,社会救助目标需要提升，救助对象、内容、方式等也需及时调整。对于一些因身体、能力等原因难以依靠自身力量摆脱困境的低收入群体而言，高质量社会救助制度通过资金、物质、服务等多种救助方式为其提供基本生活保障，是编织了一张密实牢
10、靠的民生兜底安全网，进而确保其能够共享经济社会发展成果。另一方面，高质量社会救助可以为共同富裕提供现实保障。要实现共同富裕，就要缩小低收入群体和其他群体之间的收入差距，这不能仅依靠物质和现金救助，而是要通过各种服务救助来提升低收入群体的就业能力和发展潜力，使其通过劳动就业来实现对美好生活的追求。高质量社会救助应该要发挥兜底保障和促进发展的双重功能。兜底保障是社会救助的基础功能，可以保障低收入群体的基本生活；促进发展是社会救助的拓展功能，能够防止低收入群体被边缘化，使其获得发展能力和机会。为此，要推动社会救助的人力资本投资转向，使社会救助从“消极”走向“积极”，既要通过就业介绍和推荐、培训教育等
11、积极救助措施提升低收入群体的就业能力，也要通过扶志扶智、宣传教育等手段树立低收入群体摆脱困境的信心和上进心，为实现共同富裕提供现实保障。二、我国社会救助制度的现状评估：成效与问题我国党和政府一直高度重视社会救助工作。改革开放前,我国建立了与当时经济社会体制相适应的社会救助制度。改革开放后，我国社会救助不断改革发展。1999年城市低保成为全国性制度安排，2007年农村低保制度在全国建立。此外，我国还逐步建立了教育、住房、医疗等专项救助。2014年，国务院颁布的社会救助暂行办法是我国第一部统筹和规范各项社会救助制度的行政法规，构建了较完整的社会救助体系。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发
12、关于改革完善社会救助制度的意见，明确提出建立健全分层分类社会救助体系，形成“物质+服务”的救助方式，促进城乡统筹发展。（一）主要成效我国社会救助制度的发展完善建立了有中国特色的民生保障兜底网，具体成效如下：一是建立了较完整的社会救助项目体系。2014年，国务院颁布的社会救助暂行办法标志着我国初步实现了社会救助的规范化和体系化，形成了“8+1”的社会救助项目体系，主要以低保、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为主体，以社会力量为补充，各救助项目作为一个整体发挥合力。二是形成了相对稳定的社会救助资金来源。经多年发展,我国社会救助资金投入基本呈增长态势，尤其
13、是中央财政投入占比较高，同时也一定程度地利用了社会资金，形成了较稳定的资金来源。以民政部门支出的社会救助资金（包含城乡低保和特困人员供养）为例，2015年支出为1823亿元，2020年增加到2597.9亿元,增幅达42.5%。三是构建了社会救助工作的相关协调机制。近年来，社会救助各项工作协调机制逐步建立和完善，治理能力不断提升，形成了有助于救助对象精准认定的救助申请家庭经济状况核对机制、有助于各部门沟通信息与配合的社会救助部门联席会议制度、有助于简化救助申请和办理手续的“一门受理、协同办理”机制、有助于快速回应救助诉求的主动发现和“救急难”工作机制等。四是持续提升救助力度，助力脱贫攻坚任务完成
14、。在财政投入稳定增长的情况下，救助标准持续提升。截至2020年底，全国城乡低保年人均标准分别达到8131.2元和5962.3元，分别占城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的18.55%和34.80%（见表2）。中央部署打赢脱贫攻坚战以来，我国积极推动农村低保与扶贫开发有效衔接，符合条件的建档立卡贫困人口已全部纳入兜底保障范围，全国共1936万建档立卡贫困人口纳入低保或特困供养，所有县（市、区）的农村低保标准全部动态达到或超过国家扶贫标准，纳入兜底保障范围的贫困人口稳定实现了吃穿“两不愁”。以低保为核心的社会救助为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会作出了积极贡献表2我国城乡低保标准占居民人均
15、收入的比例年份城市低保标准（元/年）城镇居民人均可支配收入（元/年）城镇低保标准占收入比农村低小（元/20155413.23119517.35%317720165935.23361617.66%374420176487.23639617.82%430020186956.43925117.72%483320197488.04235917.68%533520208131.24383418.55%5962注：城乡低保标准来自相关年份民政统计年鉴，城镇居民人均可支配收入计年鉴（-）主要问题在共同富裕背景下，我国社会救助还存在质量不高、可持续性不强的问题。一是民生升级，相对贫困治理功能不足。全面建成小康
16、社会后，人民群众对美好生活的要求不断提高，民生诉求亦全面升级，低收入群体希望获得的救助内容和水平在增加,救助需求呈多样化的特点。绝对贫困问题解决后，相对贫困治理问题更加复杂，不能仅从单一收入维度理解“贫”，还要从教育、卫生、住房、资产、能力等多个维度去理解低收入群体之“困工目前我国社会救助制度仍以反绝对贫困为主要目标，覆盖范围有限，救助标准长期偏低，相对贫困治理的功能明显不足。二是服务救助欠缺，立法发展滞后。我国社会救助制度主要以现金和物质救助为主，服务救助供给不足，既有的医疗、教育、就业等服务救助不完善，心理、护理、康复等服务救助基本处于缺失状态，难以充分为受助者赋能。同时，由于专项救助在实施中通常将救助资格与低保挂钩，既异化了低保制度，也造成低保群体与低保边缘群
