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1、【内容提要】行政诉讼关于不动产专属管辖的适用素有争议，比如：信息公开案件不适用 不动产专属管辖没有争议但是行政许可案件是否适用专属管辖法官们掌握标准 不尽相同。最高人民法院关于适用V中华人民共和国行政诉讼法的解释第九 条第一款“行政诉讼法第二十条规定的因不动产提起的行政诉讼是指因行政 行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”看似解决了不动产专属管辖的适用问 题，但是结合到具体案件中恐怕难以实现预期目的。笔者意识到确定如何适用不 动产专属管辖考量对象不应过分集中在是信息公开还行行政许可、是登记行为还 是处罚行为，而应该集中在是否有利于当事人诉讼和法院审理，尤其是“有利于 法院审理”应该成为确定不动产
2、专属管辖的决定性因素。一、提高审判效率、均衡案件数量、适应现有体制，都是衡量是否有利于法 院审理不能忽视的问题。行政诉讼法和民事诉讼法关于不动产专属管辖的表述是一样的，只不过行政 诉讼法的表述与民事诉讼法的表述相比少了 “纠纷”二字，多了 “行政”二字而 已（“因不动产提起的行政诉讼”还是“因不动产纠纷提起的诉讼”的区别），但 是行政诉讼和民事诉讼关于不动产专属管辖的适用可能会有所不同。年2月8 日施行的最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释第九 条第一款对中华人民共和国行政诉讼法第二十条“因不动产提起的行政诉讼, 由不动产所在地人民法院管辖”进一步解释为“行政诉讼法第二十条规定的
3、因 不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼二 那么，什么样的行政行为属于“导致不动产物权变动”的行政行为？不动产转移 登记行为属于导致不动产物权变动的行政行为不应该有争议，但是针对不动产的 许可行为、强制行为、行政协议以及不动产变更登记行为等是否属于导致不动产 物权变动的行政行为，恐怕就不那么简单了。关于案件的管辖，“原告就被告”是国际上关于管辖的普遍惯例之一，无论 是行政诉讼还是民事诉讼，一般地域管辖的原则就是“原告就被告”，即被告在 哪个法院辖区，原告就应当到哪个法院起诉。这一管辖原则的确立，不是因为“被 告所在地”这样的客观因素，而是基于这样的客观因素而得出的这
4、一管辖原则有 利于法院送达法律文书、节约诉讼成本、缩短诉讼周期，有利于法院查清案件事 实、及时作出公正裁判，有利于法院对判决的执行以及有利于限制原告滥用诉权 等“逐利”的需要，是对是否有利于法院审理进行利弊衡量的结果。正是因为确 定管辖是利弊衡量的结果，在特殊情况下，当适用”原告就被告”原则不利于当 事人诉讼和法院审理的情况下，随之有了由原告经常居住地管辖、行为地管辖、 合同签订地管辖以及不动产所在地管辖的规定。有利于当事人诉讼固然是确定管 辖原则要考虑的因素之一，但是对原被告双方都有利有的时候是办不到的，既然 如此有利于法院审理应该是确立管辖原则必须考虑的重要因素，不动产专属管辖 亦不例外。
5、就像确立一般地域管辖的原因不是为了有利于“被告所在地” 一样， 确立专属管辖的原因也同样不是为了有利于“物” 一一不动产，确立专属管辖的 真正原因是有利于“人”一一有利于法官对涉及不动产案件的审理。因为不动产 所在地的法院审理涉及不动产案件更为有利，所以除非能够明确区分基于不动产 所有权的案件由不动产所在地法院审判有利，而基于不动产使用权的案件由被告 所在地法院审理有利，就没有再行细分基于所有权的案件适用专属管辖、基于使 用权的案件不适用专属管辖的必要。新的司法解释在原有的基层上将不动产专属 管辖进一步解释为“导致不动产物权变动”，一定有进一步加以区分的必要。但 是对什么样的行政行为属于“导致
6、不动产物权变动”的行政行为的理解，亦会有 不同而见解,有待权威的解释进行统一。有观点认为可以从行为的角度进行区分, 比如登记行为就属于“导致不动产物权变动”的行政行为，许可行为就不属于“导 致不动产物权变动”的行政行为。那么问题来了，不动产登记案件不限于导致物 权变动，即转移登记一种，还包括初始登记和变更登记以及要求履行更正登记职 责的案件等等，没有导致物权变动的初始登记和变更登记是否应从不动产专属管 辖中分离出去？除集体土地外，我国土地这一不动产纠纷仅限于土地使用权一 种，因此司法解释“导致不动产物权变动”绝不能将涉及土地上使用权变动的行 政行为排除在不动产专属管辖之外。如果这样，不动产专属
7、管辖在土地领域将失 去意义。也正因为如此，“导致不动产物权变动”应当不仅限于导致不动产所有权变 动，至少包含导致不动产使用权变动。房屋改建许可不导致不动产物权变动，但 是撤销规划许可的行政行为可能导致不动产被拆除或者没收，不动产所有权从享 有变成灭失或者没收（个人所有变为国家所有），这是否属于导致物权变动？采 矿许可的准予与否,涉及到采矿权享有与失去，这一给申请人采矿权带来的变化, 是否属于导致物权变动？这些疑问的产生，似乎告诉我们：-是“导致不动产物 权变动”是否应当理解为“对不动产所有权和使用权享有与否产生影响”；二是 对行政行为进行归类，然后根据行为的种类确定是否适用不动产专属管辖并不周
8、 延，因为大多数行政行为都有可能存在“导致不动产物权变动”的可能，不仅行 政许可行为，还包括行政处罚行为、行政强制行为，等等。因此不能简单的作出 结论：登记行为适用不动产专属管辖的规定，许可行为不适用不动产专属管辖的 规定。有这样一个案例，是否对我们如何理解“导致不动产物权变动”有所警示呢？ 某4S店经相关部门批准建设完毕并开始经营，相邻居民认为该4S店对其住宅 日照产生影响，遂按照一般地域管辖原则依法对在甲区办公的市规划局，向甲区 法院提出行政诉讼，要求撤销市规划局为4S店颁发的规划许可。在甲区法院审 理过程中，原告发现在乙区办公的市环保局作出了通过对4S店环境评价的行政 行为并颁发了排污许
9、可证，市环保局的行政行为是颁发规划许可的前提条件。同 时原告还发现，在丙区办公的市建设委员会为4S店施工单位颁发了施工许可， 原告认为如果撤销该施工许可证亦有利于维权。为利于维权目的的实现，原告在 未征求甲法院意见的情况下，基于一般地域管辖原则，又分别向乙区法院和丙区 法院针对市环保局和市建设委员会提起的行政诉讼。根据合法性审查原则，丙区 法院在审理施工许可过程中，认为规划许可是颁发施工许可证的前提条件；甲区 法院在审理规划许可案件过程中，认为市环保局通过环境评价的行政行为是颁发 规划许可证的前提条件。丙区法院和甲区法院在行政案件的审理上均可遵循两种 审理思路：一种思路是将前提条件的行政行为作
10、为证据进行审查，作出是否导致 本案被诉行政行为应予撤销的判断；另一种思路是告知原告对前提条件行政行为 向本诉法院另行提起诉讼，由本诉法院一并审查后同时作出判决。但是基于一般 地域管辖的原则，由于两个前提条件的行政行为分别被其他法院受理，这两种有 利于缩短诉讼周期、及时作出公正裁判的审判思路均无法实现，否则可能导致不 同法院针对同一个行政行为作出不同的判断，因此，剩下的只有一个途径，那就 是中止诉讼，等待前提条件的行政案件判决生效。假如一个案件判决生效的诉讼 周期是九个月的话，那么施工许可案件则需要中止一年半才能继续审理。这样一 来,从这个案件我们能够得出这样的结论：如果该类案件不适用不动产专属
11、管辖, 则不利于法院缩短诉讼周期、及时作出公正裁判。如果换一个思路，虽然这三个 案件均是对许可行为提起的诉讼，但是由于涉及到房屋这一不动产权属能否合法 存在的问题，应当适用不动产专属管辖的规定。这样以不动产为中心，将涉及不 动产物权的所有相关行政行为的诉讼统一到不动产所在地法院管辖，无疑符合确 定管辖原则重点考量因素是“是否有利于法院审理”，这种“逐利”的思维逻辑。 无论涉及到不动产的哪个因素，只要与“是否有利于法院审理”无关，均不能成 为不动产专属管辖如何确定的思考重点和障碍。笔者认为，涉及不动产就是涉及不动产，与行政行为的种类关系不大，从行 为的角度考量不动产专属管辖，可能会给审判实践中关
12、于不动产专属管辖的适用 带来更多疑惑。除非让铁路法院等专门法院负责审理行政案件外（基本不会存在 不动产专属管辖和一般地域管辖的选择问题），由原有法院审理行政案件，下列 一些问题需要在解读司法解释“导致不动产物权变动”时应引起重视。一是如果不动产专属管辖适用面过窄，将导致基层法院行政案件更加不均 衡。就拿长春地区来讲，城乡建设管理、征收补偿、房屋登记等案件一直以来是 行政案件受案较多的几类案件之一，涉及对不动产所有权和使用权产生影响的登 记、许可、强制措施、征收补偿（包括征收补偿合同）等案件均按照不动产专属 管辖确定管辖法院，由十四个县（市）区法院审理各自辖区内涉及的上述不动产 行政案件，如果大
13、幅度缩减不动产专属管辖案件比例，将导致由十四个法院审理 的案件集中到行政机关所在地的一个法院审理，将导致基层法院行政案件更加不 均衡。二是如果不动产专属管辖适用面过窄，“谁的孩子谁抱”这样社会矛盾化解 的分工模式将被打乱。与信访工作属地管理一样，征收补偿工作由属地政府负责 完成已经成为固定的思维模式。征收补偿案件由属地法院负责审理，法院负责对 非诉执行案件进行审查，政府负责强制执行措施的采取这种“裁执分离”制度已 经在全国范围内得到落实。在设区的城市当中，不排除甲区的行政机关在乙区管 辖区域办公的情形存在，也不排除甲区的行政执法局对乙区的房屋采取强制拆除 措施的情况发生。如果上述情形以及征收补
14、偿合同案件不适用不动产专属管辖， 本来应当由甲辖区管的事得交由乙辖区管辖，将与原有审判活动形成鲜明反差。三是如果不动产专属管辖适用面过窄，那么以国家部委为被告的涉不动产案 件将只能由被告所在地的北京两级法院进行审理。复议机关为共同被告制度创设 之初，曾有过国家部委分赴全国各地应诉的担忧。但是基于行政诉讼自身的特点， 有利于原告起诉显然比有利于被告应诉得到优先考虑。如果大量的不动产案件不 能适用不动产专属管辖，是否有违矛盾化解在基层的从初衷，也是否导致原告不 能在家门口（不动产所在地）打官司，只能选择远在千里之外的北京。如果由远 在千里之外的北京某法院组织对不动产进行勘察，是否也违背“有利于法院
15、审理” 这一确定管辖的原则。笔者固执的认为，强调不动产专属管辖的意义和考虑重点不在于涉及到不动 产本身的什么属性，而在于涉及到的不动产属性由哪个法院进行审理更加有利。 因此不动产登记案件不需要进一步细分，由不动产所在地法院审理就是最佳的 “逐利”选择；征收补偿合同案件涉及到不动产权益的处分，当然属于“导致不 动产物权变动”的行政行为；就像合同案件不当然排除不动产专属管辖一样，许 可行为、处罚行为、强制行为，当然也不能因为是许可、是处罚、是强制就排除 不动产专属管辖的适用。当然，如何进一步理解何为“导致不动产物权变动”的行政行为，我们基层 法官期待最高法院的权威解读，在期待的同时，我们提出自己的
16、观点，供同仁们 讨论、接受同仁们批判。如能成为引玉之砖，则倍感欣慰。不动产专属管辖适用规则的探析专属管辖，系指法律通过强制方式规定某些特定案件由特定法院管辖， 其他法院不享有管辖权，当事人亦不得约定管辖，其中以不动产专属管辖尤 为常见。许多国家和地区均有关于不动产专属管辖之规定。德意志联邦共 和国民事诉讼法第二十四条规定：不动产的专属判籍（一）主张所有权、 或主张物权的负担、或主张物权负担之解除的诉讼，经界诉讼，分割的诉讼， 以及占有之诉，以关于不动产的为限，专属不动产所在地的法院管辖1； （二）关于地役权、物上负担或先买权的诉讼，依供役地或承受负担的土地 的所在地定其管辖。法国的民事诉讼法第四十四条规定，在不动产的物权 诉讼案件中，不动产所在地的法院拥有唯一的管辖权2。此外，我国台湾 地区的“民事诉讼法”第十条规定，因不动产之物权或其分割或经界涉讼者， 专属不动产所在地之法院管辖。其他因不动产涉讼者，得3由不动产所在 地之法院管辖。我国民事诉讼法规定了三类专属管辖案件：不动产
