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1、集体土地租赁案件审判疑难问题研究一一民法典实施及土地管理法修订语境下摘要随着我国社会经济高速发展，对土地的开发使用需求日益增长，各地特别是经济发达地区集体土地使用权租赁异常活跃，由此引发的纠纷也日渐增多。然而，长期以来，农村集体土地租赁合同纠纷的法律适用存在诸多误区和争议，相关法律规定不甚明确或存在冲突。民法典施行和土地管理法修订后，集体土地租赁一级市场和二级市场有何不同?法律保护的租赁合同最高年限是多少？合同效力如何认定和处理？本文用实证和法律分析方法，通过对案例进行分析,探析厘清该类案件的法律适用，同时对完善相关制度提出对策建议。关键词集体建设用地租赁最高年限合同效力我国实行土地“城乡二元
2、制”，在2019年土地管理法第三次修正实施后，农村集体建设土地历经禁止流转、限制流转到放开流转的历史沿革过程。1998年以前，集体组织以外主体如需使用农村土地进行非农建设，需通过国家征收征用为国有建设用地，再通过国家出让方式使用土地。1998年修订的土地管理法第43条第1款规定，经批准可在特定条件下使用集体土地进行建设。同期，中央逐渐在各地实行集体土地流转试点，积极进行改革创新。广东省人民政府2003年出台关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知粤府（2003）51号,2005年6月颁布广东省集体建设用地使用权流转管理办法（粤府令第100号，以下简称100号文），明确集体建设用地使用权流转的方
3、式、条件以及程序等内容，允许符合国家有关产业政策及当地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的集体建设用地使用权,可依出让、出租、转让和抵押方式流转。经过近20年的改革试点后，2019年8月26日，全国人民代表大会常务委员会通过修改土地管理法的决定，土地管理法（第三次修正）（2020年1月1日施行）第63条规定，经依法登记的工业、商业等经营性用途的集体建设用地使用权，通过出租、出让等方式交由单位和个人使用。至此，我国正式进入集体建设用地使用权放开流转阶段。在民法典实施和土地管理法修订背景下，如何更好地化解集体土地租赁合同纠纷,促进我国土地资源的充分利用，提升土地资源利用的效率,为社会经济大局服
4、务，成为审判理论与实务办迫切需要解决的课题。一、集体建设用地的出租和租赁租赁，是指在约定的期间内，出租人将资产的使用权让予承租人以获取租金的行为。而出租是指收取一定的租金,供别人定时使用某物。两者主要区别是出租一般用作动词、谓语，而租赁一般是用作名词，特指行为或者合同。在现行法律体系中，集体土地使用权的出租与租赁，在法律意义上存在一定区别。土地管理法第63条、土地管理法实施条例第38条、39条、43条规定，土地所有权人可以出让、出租集体经营性建设用地。在行政法规层面，对在集体土地使用权一级市场的租赁行为，采用了出租这个习惯表述。所谓的一级市场，是指土地所有权人收取租金，将土地使用权让予承租人在
5、一定期限内占有、使用、收益的行为。二级市场是指，土地使用权人将土地使用权出租给承租人，承租人按时支付租金的行为。合同法和现行民法典均将租赁合同作为有名合同予以规制。需要注意的是，这里调整的既包括一级市场也包括二级市场的租赁。一级市场和二级市场的主要区别是出租人对集体土地享有的权利属性，一级市场的出租人是土地所有权人，二级市场的出租人是土地使用权人。虽然上述关于出租和租赁的法律规定，有其特定含义,性质和意义不同。但在日常经济实践活动中，普通的民事主体似乎并不注意到这一差别，亦没贯彻这一区分，在日常活动中予以混用。在大众看来，出租、租赁、租用均没有实质区别。出租、租用词汇的使用更为通俗和广泛，被普
6、通民事主体大量广泛地使用在合同或协议中。而租赁相对专业，一般出现在较为正式和规范的合同文本中。因此，在司法适用上，应根据所涉合同其实质法律关系予以区分是一级市场和二级市场的租赁。两者区别如下：第一，承租人取得的权利性质不同，前者可依法登记取得物权，是对世权，绝对权，后者取得债权，是相对权。民法典物权篇第三分编用益物权第361条明确规定，集体建设用地使用权属于用益物权。根据物权法定原则，集体建设用地使用权的物权属性得以确立。如上文所述，我国土地管理法对集体建设用地的入市流转，经历了从严格限制流转到允许流转的发展过程。这是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同行入市
7、的二元体制。依照民法典的规定，通过一级市场取得用益物权，承租人在租期内依法取得对土地的占有、使用、收益的权利，依法取得土地使用权。承租人在一级市场以出租的方式取得土地使用权后又出租的，属于二级市场上的租赁。此时一级市场上的承租人成为了二级市场的出租人，二级市场承租人仅是根据租赁合同取得合同债权。第二，两类合同所适用的法律规范不同。土地管理法是土地行政的基本法，在性质上属于公法。土地是我国最主要的生产资料，基于公共行政的目的，土地管理法作出相应的规范调整。民法典是基本法，在性质上属于私法，土地管理法的制定和修改不仅要遵守宪法，而且还要遵守民法典基本规定。民法典第361条规定，集体所有的土地作为建
8、设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理，为我国集体土地改革预留空间。关于土地管理法与民法典的适用问题。民法典第361条虽然明确集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理，但考虑到国有建设用地使用权与集体建设用地使用权在具体权能及土地用途上具有一致性，且土地管理法修改的主要目的也是促进实现同地同权，故可将民法典中关于建设用地使用权是一般规则，土地管理法及其配套法规规章中关于集体建设用地使用权的规定作为特殊规则，实践中优先适用后者，但在后者没有明确规定且不违反特别管理目的的情况下，仍可适用前者相关规定。关于集体建设用地的取得程序，土地管理法63条第2款规定，出让、出租集体土地使
9、用权的，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。承租人通过出租方式，与所有权人签订出租合同，并应经集体民主议定程序而取得使用权。除此以外，所有权人与承租人的有关权利义务还可在合同中约定。因此，前者受土地管理法律法规规章以及民法典物权篇、合同篇相关法律规定所调整。而二级市场的租赁，主要是集体用地使用权人取得土地使用权人后，将土地使用权在一定期限内出租给承租人使用，按期收取租金的行为。双方的权利义务关系，在不违反土地用途管制规定的前提下，主要受民法典合同篇相关规范的调整。第三，法律保护的最高年限不同。二级市场的租赁合同,根据民法典第705条规定，租赁年限不
10、得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。关于一级市场的租赁最高年限，存在较大争议。下面笔者将作详细阐述。二、集体建设用地使用权租赁的最高年限长期以来，对于集体土地使用权一级市场租赁的最高年限存在较大争议。第一种观点认为，2019年土地管理法修正案第63条规定，集体经营性建设用地的出租，参照同类用途的国有建设用地执行。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第12条规定，国有土地各类用途的土地使用权出让年限分别是，居住用地七十年，工业用地五十年等。因而集体建设土地租赁的最高年限，可参照以上国有土地出让的最高年限执行。第二种观点认为上述规定只是规定了集体经营性建设用地的出租，参照同类用途的国有建设用
11、地执行,并没有规定最高年限可参照执行。因而应当适用民法典的规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。广东省高级人民法院2010年12月8日曾对下级法院批复认为，如政府或土地主管部门同意农村集体经济组织出租集体建设用地使用权的年限为50年的，法院可认定租赁合同有效。笔者认为民法典施行以后，此裁判规则仍可适用。在国务院未出台具体规定予以明确前，集体土地使用权租赁年限，如超过20年但未超过同类国有土地出让年限，经过政府审批同意的，可认定有效。理由有三：首先，现行行政法规和规章仍存在冲突，实践中政府部门对土地使用权租赁年限的审批持谦抑态度。国土地资源部1999年8月1日规范国有土地租赁
12、若干规定(1999)222号(以下简称222号文)第4条规定，国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。短期租赁年限一般不超过5年，对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应当实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。这是在规章中关于国有土地租赁年限的早期规定。2019年，国土资源部产业用地政策实施工作指引自然资办发（2019）31（以下简称31号文）第16条规定，以长期租赁方式使用土地的，应按照规范国有土地租赁若干意见的规定执行，租赁期限不得超过20年。该规定明显与租赁规定第4条存在冲突。2005年10月1日施行的
13、广东省集体建设用地使用权流转管理办法（粤府令第100号）第13条第2款规定：“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”而广州、珠海等地的地方法规，均作了集体建设用地使用权最长租赁期限不得超过二十年的规定。经向国土资源部门了解，实践中即使是国有土地租赁的最高年限，亦鲜见有超过二十年的个案。因此，基于我国土地管理制度鲜明的公法特性和民法典关于租赁不得超过二十年的明确规定,司法应当服务于土地改革政策需要，适用法律上应与行政管理保持一致。其次，出租是以出让方式取得建设用地使用权的有益补充，两者在使用的最长年限上应有所区别。土地管理法实施条例第17条规定，
14、国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。按照上述规定，出让与出租均是土地有偿使用的重要方式，但两者又有不同。出让是土地所有权人将土地使用权让予使用权人，使用权人一次性缴付土地出让金，在较长期限内享有对土地占有、使用、收益的权利。而出租是指土地所有权人将土地使用权出租给承租人,承租人按期支付租金，在租期内对土地行使占有、使用、收益的权利。出让是一次性缴付出让金，出租是按期支付租金,出让的年限长权属稳定，出租则使用灵活收益快。因此，出租作为出让方式的有益补充，在年限上应当体现租赁的特有属性，与出让方式区别开来，以防止以租代售方
15、式规避法律相关强制性规定。第三，国务院未对集体建设用地租赁的最高年限作出明确规定。如上所述，1999年222号文规定，国有土地租赁，不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。2019年31号文却又规定，以长期租赁方式使用土地的，应按照规范国有土地租赁若干意见的规定执行，租赁期限不得超过20年。地方法规方面，2005年广东省100号文出租最高年限,不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。该规定至今未被废止。但广州、珠海等各地级市的地方性法规规定集体建设用地出租不得超过二十年。土地管理法第63条对集体经营性建设用地的出租，作了一个授权性的规定：“具体办法由国务院制定。”通过以上疏理法规规章
16、发现,目前国务院关于建设用地租赁最高年限的规定并不明确。综上，在行政法规规章之间，地方法规之间存在矛盾冲突的情况下，在国务院没有出台明确规定之前，笔者倾向于即使是一级市场亦应当适用民法典不得超过二十年的规定。但，鉴于222号文相应规定未被修改或废止，实践中，90年代集体土地流转改革以来，集体土地出租超过二十年的个案也非常多，从尊重历史和实践的角度出发，应当把这个权限交给政府职能部门。即经过政府土地管理部门的批准或同意的，参照同类用途的国有建设用地执行，集体建设用地出租超过二十年不超过同类用途国有建设用地最高年限的，合同有效。没有经过政府土地管理部门批准或同意的，超过二十年部分无效。三、合同效力的认定及其处理案例1：甲村集体通过网上公告招投标的形式对原临时用作停车场的土地发布竞投招租公告，公告
